欧盟提出碳边境调节机制，有违WTO规则

这一机制可能会改变贸易模式，对发展中国家产生不利影响，对缓解气候变化作用不大

记者：文雯 发布时间：2021年7月30日

欧盟委员会7月中旬提出了一揽子环保提案，旨在实现到2030年欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%，其中包括建立欧盟“碳边界调整机制”。根据这一机制，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥、铝和化肥等商品征税。图为7月15日，欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯（左）和负责经济事务的委员保罗·真蒂洛尼在比利时布鲁塞尔出席新闻发布�

  

欧盟委员会日前提出了一揽子环保提案，其中包括建立欧盟“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM)。根据碳边境调节机制，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝征收碳关税，以实现到2030 年欧盟温室气体净排放量与1990 年的水平相比减少55%的目标。

 

此举一出，国际一片哗然。碳边境调节机制是什么？将会产生哪些影响？中国应该如何应对？记者日前采访了相关专家进行解读。

 

■ 碳边境调节机制是什么?

 

欧盟认为实现2030年减排目标对于实现2050年气候中和、落实欧盟《绿色新政》至关重要。为此，欧盟要求采取系列改革措施以加速未来10年的碳减排，包括实施更严格的碳交易体系并扩展碳交易覆盖范围、2030年可再生能源占比提高到40%、进一步提高能源效率、加速交通领域低碳转型、推动能源税改革、提高碳汇目标、以及为防止碳泄漏提出的碳边境调节机制提案。

 

“碳边境税的实质是一种关税，在进口商品所含碳排放比本土生产同类商品所含碳排放更多时进行收费。”中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任崔莹告诉记者，具体形式在各国的方案中存在差异，例如，目前已正式提出的欧盟碳边境税就被称为“碳边境调节机制”（CBAM），拟采用的形式并不是关税，而是由欧盟进口商在进口商品时向欧盟的专门管理机构购买凭证，价格以欧盟碳市场配额（EUA）的拍卖价格为参考。

 

根据欧盟碳边境调节机制提案，碳边境调节机制将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥5个领域。2023年至2025年将作为试点阶段，所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业免费配额直至2035年完全取消免费配额，同期要求产品进口者需要根据产品生成过程中产生的碳排放支付碳费用。这一提案发布之后，欧盟议会将与成员国进行磋商，若达成一致，欧盟将对碳边境调节机制进行立法。

 

■ 碳边境调节机制带来什么影响？

 

对欧盟此举，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发出警告，称欧盟碳边界调整机制可能会改变贸易模式，有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口可能产生不利影响，与此同时，对缓解气候变化作用不大。

 

生态环境部新闻发言人刘友宾在7月26日举行的例行新闻发布会上表示，降低关税、减少壁垒，促进贸易和投资自由化便利化，是积极应对气候变化、推动全世界实现可持续发展、构建人类命运共同体的重要保障。

 

碳边境调节机制本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既违反WTO规则，冲击自由开放的多边贸易体系，严重损害国际社会互信和经济增长前景，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求，特别是共同但有区别的责任等原则，以及“自下而上”国家自主决定贡献的制度安排，助长单边主义、保护主义之风，会极大伤害各方应对气候变化的积极性和能力。

 

“碳边境调节税其实就是欧洲国家为了避免碳泄露（起码一定程度上是），同时提高自家产品在国际市场上的竞争力，而采取的一种措施。”清华大学国家金融研究院金融与发展研究中心高级研究员孙天印告诉记者，“简单来说，如果一些欧盟国家自己生产的高碳行业产品在欧盟境内已经被征收了碳成本，这些对应的商品如果又从欧盟境外进口到欧盟境内，就要评估一下这些商品是否在生产国被征收过与欧盟境内对等的碳价。如果没有征收过或者征收的碳排放成本低于欧盟的成本，那么欧盟就会要求进口商补齐对应的成本，这样就是提高产品在欧盟销售的价格，降低进口产品的竞争力，提高本国产品的竞争力。”

 

根据联合国贸易和发展会议发布的报告，如果欧盟碳边境调节机制的碳价格为每吨44美元，发达国家的收入将增加25亿美元，而发展中国家的收入将减少59亿美元。

 

孙天印指出：“这种行为一定程度上，是违反WTO的规则的。”

 

崔莹表示，欧盟声称启动CBAM的原因是其严格的气候政策导致了产业向气候政策宽松的国家转移，且含有更多碳排放的进口商品对欧盟形成了“不正当竞争”，但实质上是违背了“共同但有区别的责任”这一国际气候准则。

 

“当然，欧盟具体出台规则的时候，是不是会规避掉WTO的规则是另一回事。”孙天印说。

 

■ 中国应该如何应对？

 

根据能源基金会与Sandbag、E3G的联合研究分析，假设欧盟碳边境调节机制全部生效，以2019年为例，中国出口欧盟的钢铁产品贸易额约47亿欧元，将被征收约2.65亿欧元碳边境调节税（基于2035欧盟完全取消免费配额、每吨二氧化碳征收60欧元情景）；相同情况下，欧盟向土耳其进口的钢铁征收的碳边境调节税将达到7亿欧元。初步分析显示，欧盟完全取消免费配额将造成钢铁成本增加21%，而碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%。但是对于碳排放较低的钢铁可以按照实际碳排放征收碳边境调节税，从而增加低碳钢铁的竞争力。

 

能源基金会气候变化国际事务研究员董钺表示，对于中国而言，现有碳市场只包括电力部门，缺乏高碳行业产品（例如钢铁、水泥、化工、铝）碳定价机制，尤其是中欧有贸易往来的钢铁等产品，可能导致中国出口欧盟的钢铁和铝产品不具有享受上述抵扣政策的机会。

 

专家指出，欧盟碳边境调节机制目前最有可能影响到中国出口欧盟的产品为钢铁和铝；大部分中国出口欧盟的其他产品（如汽车、太阳能光伏板、电子品、机械零件、家具、玩具、服装等终端复合产品）当下不会受到影响。

 

“面对这一情况，我们有两个选择，一是利用欧盟讨论和逐步完善碳边境调节机制的准备期间，尽快建立和完善全领域的碳市场和碳定价机制，与欧盟碳边境调节机制相向而行。另外一个选择是完全拒绝碳边境调节机制，但这可能带来中国与欧盟在经贸和气候合作中产生战略冲突的风险。”董钺说。

 

现阶段，欧盟各成员国对碳边境调节机制的具体实施规则仍存在一些分歧，如免费配额的退出时间、是否考虑间接排放、进口国家的气候政策如何进行量化、欧盟出口产品是否进行退税等。欧盟有可能需要更长时间就这些问题达成一致；但是，在欧盟碳边境调节机制正式实施之前的一段时期，将是中国建立和完善国内碳市场碳定价政策的重要机会窗口。

 

董钺指出：“总体而言，碳边境调节机制短期内对中欧贸易的整体影响有限，可以给予适当关注。长远而言，可以通过加快发展国内低碳技术与产品、建立完善的碳定价碳市场机制等措施，为应对碳边境调节机制做好积极应对准备。”