《湿地保护法（草案）》向社会公开征求意见，生态保护领域人士积极建言献策

我们该如何守护“地球之肾”？

记者：陈媛媛 发布时间：2021.03.15

　　初春3月，冰雪已经融化。北京市海淀公园湿地里枯败的芦苇和残荷已经被清理完毕，原本郁郁葱葱的芦苇荡已成了清清浅浅的小水池子。尽管水生植物没有发芽，但仍可以看得到这片小世界里的生机勃勃。

　　水、湿地与生命密不可分。全国人大常委会就《湿地保护法（草案）》（以下简称《草案》）向社会公开征求意见。中国绿发会政研室近日牵头举办了“湿地保护法讨论会”，来自湿地生态领域、环境法领域、环境司法领域的专家学者就《草案》如何修改，以及湿地保护存在的问题等展开了深度讨论。

　　解决湿地生态保护修复法律保障不足问题

　　湿地不仅是水资源的“贮存库”和“净化器”，具有强大的水文调节和循环功能，以及强大的降解污染和净化水质功能，还是“物种基因库”，是整个生态系统的重要组成部分。因此，湿地的保护十分重要。

　　党的十八大以来，国家层面的湿地保护政策措施、管理制度和技术标准相继出台，第三次全国国土调查已经将“湿地”单独设为一级地类。正在征求意见的湿地保护法是我国首次专门为保护湿地而立的法。

　　在此之前，我国已有28个省（自治区、直辖市）出台了湿地保护地方性法规和规章，建立了一系列湿地保护制度，为湿地保护立法提供了良好实践基础。

　　北京林业大学教授杨朝霞认为，湿地保护法的制定，有利于我们向国际社会传递我国对湿地保护修复和生物多样性保护的决心，有利于向世界各国传播中国的生态文明建设理念和绿色发展智慧。

　　“湿地保护法的制定应强调为湿地生态专门立法，要着力改变过去‘重湿地资源利用，轻湿地生态保护’的传统思维，解决湿地生态保护修复法律保障不足的问题，从生态空间、生态要素、生态系统出发，逐步解决立法过程中‘事实—事理—法理—法律’4个逻辑层面的基础性问题，切实弥补生态文明法治建设中的生态短板。” 杨朝霞说。

　　湿地定义尚有进一步修改完善空间

　　《草案》第二条对“湿地”的概念进行了界定：湿地，是指具有显著生态功能的自然湿地和具有重点保护野生动植物栖息、生长功能的人工湿地。并对法律适用做出了规定。

　　多位专家认为，目前《草案》对湿地的定义尚显模糊，可操作性尚有不足。

　　“这可能会给后续管理和执法带来诸多不便。” 武汉大学环境法研究所所长秦天宝认为，湿地定义可以湿地公约相关定义为准，根据《国际湿地公约》，湿地是指自然的或人工的，长久的或暂时的沼泽地、湿源、泥炭地或水域地，拥有静止或流动的水体，包括低潮时水深不超过6米的滨海水域。

　　“立法首先要做的是把湿地的类型、分布、状况、问题等事实调查清楚，然后以湿地保护修复的科学原理和有关法理作为支撑，站在建设生态文明和绿色发展的高度，运用娴熟的法律表达技巧，建立覆盖全面、体系协调、功能完备的湿地保护法律制度体系。”杨朝霞说。

　　海南大学南海海洋资源利用国家重点实验室副研究员赵鹏认为，《草案》除了应增加红树林和泥炭湿地类型外，还应该对滨海湿地、内陆的河湖和滩涂湿地等作专门表述。

　　中国生物多样性保护与绿色发展基金会国际部Linda提出，希望“小微湿地”能在《湿地保护法》中占有一席之地。

　　小微湿地涵养着丰富的生物多样性，却极易受到城市建设的侵占。2018年，中国政府在加入《国际湿地公约》26年后，首次提出了“小微湿地保护”决议草案，呼吁世界各国保护小微湿地。这一草案已在第十三届缔约方大会上获通过、生效。因此，保护湿地不仅因其具有不可替代的重要生态意义，同时也是履行国际公约的需要。

　　湿地修复费用应由责任主体承担

　　如何修复受损的湿地？2017年，中办国办发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》，2020年，生态环境部等11部门联合印发《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，推动生态损害赔偿实践深入。立法层面，湖南省委省政府于2020年12月出台《湖南省生态环境保护责任规定》，对生态损害赔偿制度作出了具体规定。这一规定要求，受损湿地在无法修复或者无法完全修复的情况下，责任主体承担赔偿责任。通过地方立法，对生态损害赔偿做出了明确规定。

　　湖南师范大学法学院教授李爱年、长沙环境保护技术学院副教授陈勇均建议，将《草案》修改为：“非法占用、开采、开垦、填埋、排污等活动导致湿地破坏的，责任主体应当自行或者委托他人实施修复；在规定期限内未修复的，县级以上人民政府林业草原、自然资源、生态环境、水利、农业农村等有关部门可以自行或者委托他人实施修复，所需费用由责任主体承担。受损湿地无法修复或者无法完全修复的，责任主体应当承担赔偿责任。主体变更的，由变更后承继其债权、债务的主体负责修复。”

　　杨朝霞认为，《草案》要细分湿地修复责任适用过错责任原则和无过错责任原则的不同情形。因为合法占用、开采、开垦、填埋、排污等活动导致湿地破坏的（如合法采矿造成湿地破坏的），也可能需要承担湿地修复责任，并非违法主体才承担修复责任。借鉴和吸收《湿地保护修复制度方案》的规定，细化政府承担兜底修复责任的具体情形。

　　建议增加鼓励社会组织提起公益诉讼条款

　　有专家提出，《草案》对公众、社会组织参与湿地保护定位不足，应进一步激发社会组织和公民保护湿地的内驱力。在湿地周围定居的群众，原有的生产方式可能与保护湿地的初衷相背离。在宣传教育的同时，还需要一定的嘉奖，建立正向激励，调动社会组织与社会公众的积极性。江西理工大学教授王世进认为，应增加“对保护湿地有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”

　　公众参与是生态环境保护的一个重要原则。除宣传教育外，监督、检举、控告、提起公益诉讼都是公众参与湿地保护的重要方式，也是其他单行法规定的公众参与方式。《草案》对公众参与仅限于湿地保护宣传教育，贵州清镇市法院环境资源审判庭庭长罗光黔认为，湿地保护法应对公众参与进一步明确，鼓励公众行使监督、检举权，鼓励社会组织提起公益诉讼。

　　湿地具有公共物品属性，保护湿地是典型的环境公益。面对复杂的湿地生态环境问题，仅仅依靠生态环境保护等行政执法部门“单轨制”的湿地保护机制已显得不够。江西省高级人民法院二级高级法官、环境资源审判庭负责人黄训荣认为，在行政执法手段有限的情形下，由符合原告资格的社会组织通过提起环境公益诉讼的方式推动湿地保护，能够弥补行政执法手段有限的不足，形成司法和行政“双轨制”的湿地一体化保护机制。