严格执行与减碳相关的法律法规

如何处理实现双碳目标与 气候变化应对立法的关系

作者：孙佑海 发布时间：2021年7月22日

 

人类进入工业文明社会之后，由于无节制地向大气排放二氧化碳等温室气体，致使地球的温度不断升高，造成气候变暖等灾难，危及到人类的生存。如何在生产生活中减少对煤炭、石油等化石能源资源的依赖，成为当前和今后人类社会共同面对的重大任务。

 

在2020年第75届联合国大会上，习近平主席代表中国向世界郑重承诺，力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和。中国政府的庄严承诺，不仅勾画了中国未来绿色低碳转型发展的光明前景，而且再次表明中华民族是一个充满善意，为全人类的命运高度负责的民族。

 

多年来，我国有关部门已经对气候变化应对法的起草开展了研究。在中央明确提出实现双碳目标的新形势下，如何正确处理实现双碳目标与制定气候变化应对法之间的关系，需要我们认真研究，妥善决策。

 

1 严格执行与减碳相关的法律法规

 

中国立法机关和政府多年来高度重视环境领域的立法，制定了一系列重要的与减碳、碳汇相关的法律法规。这些法律和法规包括：

 

关于减碳的法律法规。

 

节能法、循环经济促进法、清洁生产促进法、可再生能源法、煤炭法等法律法规，规定了一系列抑制二氧化碳等温室气体排放相关的法律措施和法律责任条款。

 

关于碳汇的法律法规。

 

所谓“碳汇”，一般是指通过植树造林、节能减排等途径，抵消自身所产生的二氧化碳等温室气体的排放量。碳汇是更加积极主动的应对气候变化的措施。森林法、草原法、防沙治沙法、海洋环境保护法等法律法规，规定了一系列与碳汇相关的法律措施和法律责任条款。

 

关于环境影响评价法、气象法等法律法规。

 

对建设项目和重要规划的制定依法进行环境影响评价，是推进节能减排，预防环境污染和生态破坏的重要法律措施，并对抑制二氧化碳等温室气体的排放，也会产生积极影响。全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》和气象法等有关法律法规，对于减缓和适应气候变化，规定了一系列的重要措施，有关方面都要认真遵守。

 

关于环境监测等法律法规。

 

环境监测是国家推进生态环境监管的重要监督手段，随着国家双碳目标的确立，监测的范围必将会有所扩大。近年来，个别地方部门和企业对环境监测数据进行篡改的行为时有发生，导致若干环境监测数据失真，严重影响国家环境决策和生态环境保护的管理效果。有关部门在执法办案时，应当严格执行国家关于环境监测的各项法律法规，依法惩治篡改监测数据等违法行为，维护公平竞争的营商环境和依法办事的社会环境。

 

2 加快气候变化应对立法进程

 

实现双碳目标是一个重要的目标指向。从立法技术而言，为了实现某个特定的目标，不宜单独制定法律。法律是规范特定主体之间的权利和义务关系的，具有长期性、普遍性、规范性、极大权威性和反复适用性特征的行为规范。因此，对于实现双碳目标和应对气候变化，在立法安排上应当作出科学的顶层设计。

 

建议将“应对气候变化法”作为当前生态文明建设和可持续发展领域的立法优先选项。

 

关于制定气候变化应对法，建议建立以下立法框架和行动方案：

 

一是科学设计立法目标。建议将“促进低碳发展和循环发展，实现碳达峰和碳中和目标，减缓和适应气候变化”设定为立法目标。

 

二是明确规范重点。应当确立气候变化减缓和适应的基本原则、主要制度和措施，为推进气候变化的减缓和适应，提供基本的法律指引。实现双碳目标主要强调对二氧化碳的控制，而应对气候变化既包括气候变化的减缓，又包含气候变化的适应。

 

三是推进气候变化减缓。重点建立以减碳为核心的法律制度，明确碳排放总量的确定标准和分解方式，实施目标的责任考核制度。推进碳排放权交易工作，当前也可以通过制定相关的行政法规，为气候变化应对法的制定积累经验。同时对其他影响气候变化的温室气体排放规定限制措施。

 

四是推进气候变化适应。推进建立气候风险预测预警机制、创新气候适应相关技术措施的政策激励措施和法制保障措施。

 

五是建立司法保障。人民法院和人民检察院要抓紧进行气候变化应对领域的纠纷化解和诉讼程序准备工作。比如，对碳排放权交易中的争议问题进行积极探索，建立相关纠纷的预防和争议解决制度。在典型案例的指引下积极研究并提出具体解决方案，为立法机关开展气候变化应对立法作出法律实施机关独特的实操性制度应用支撑。

 

3 建议人大先制定实现推进双碳目标的“决议”

 

建议在过渡期，全国人大常委会先研究制定“积极推进实现双碳目标的决议”。

 

这是因为，制定气候变化应对立法，需要一个较长的过程，不进行精心准备不可能完成这一立法任务。这在客观上需要立法机关先制定一个“积极推进实现双碳目标的决议”，为我国实现双碳目标，提供一个基本的行为指引。这样安排，既可以表明国家立法机关对推进实现双碳目标的鲜明态度，又可以为将来专门制定“气候变化应对法”进行必要的立法准备。

 

此外，我国全国人大常委会2009年专门制定的《关于积极应对气候变化的决议》，与笔者建议制定的“积极推进实现双碳目标的决议”，各有自己的适用空间，不存在重复立法问题。

 

“积极推进实现双碳目标的决议”，反映了时代的进步和实现双碳目标下的新形势新任务新要求，对于我国当下和今后一个时期推进实现双碳目标，必将发挥重要的立法指引作用和政策之间的衔接功能。

 

综上，笔者认为，为了做好实现双碳目标和气候变化应对工作，最为合理的制度安排是由全国人大常委会分别制定 “积极推进实现双碳目标的决议”和“气候变化应对法”。

 

笔者坚信，妥善处理好制定相关决议和法律之间的关系，有利于充分发挥法治对实现“双碳目标”和应对气候变化的促进保障作用，从而为实现全球的可持续发展和人类命运共同体的构建，作出中国独特的积极的贡献。

 

    作者系国家生态环境保护专家委员会委员；天津大学中国绿色发展研究院执行院长；全国人大环境与资源保护委员会法案室原主任