加快气候变化立法，助力“双碳”目标实现

作者：曹明德 程 玉 发布时间：2021年8月16日

视觉中国供图

　　制定应对气候变化法既能从法律层面彰显我国气候行动的决心和原则，也可以填补现有法律白地，还有利于凝心聚力，确保我国对气候变化工作的统筹和有序开展。

　　4月22日，国家主席习近平以视频方式出席领导人气候峰会并发表重要讲话时指出：“去年，我正式宣布中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。这是中国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求作出的重大战略决策。中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，需要中方付出艰苦努力。”

　　法治是党的路线方针政策顺利实施的保障。碳达峰、碳中和目标（以下简称“双碳”目标）的实现离不开社会主义法治体系的保障。健全的法治体系不仅可以确保“双碳”目标具有刚性约束力、增强相关制度的稳定性和可预期性，还可以对“双碳”目标实现过程中出现的利益冲突进行平衡、协调，保障参与主体的合法权益，实现环境公平和气候正义，以及经济高质量发展和碳排放之间的脱耦。

　　我国如期或提前实现“双碳”目标意义深远

　　“双碳”目标事关中华民族永续发展和人类命运共同体的构建，对于我国实现“两个一百年”奋斗目标、引领全球气候治理具有重大深远的意义。

　　首先，“双碳”目标是我国引领全球气候治理、推动构建人类命运共同体的必然选择。工业革命以来全球变暖引发的极端天气频发、海水酸化、海平面上升、生物多样性减少以及其他与其相关的自然灾害是人类社会迄今为止所面临的最具挑战性的全球问题。联合国研究报告显示，过去20年全球自然灾害的发生频率几乎是1980—1999年间的两倍，因气候变化导致的极端天气事件占了其中一大部分。为了应对气候危机，《巴黎协定》将全球平均温升控制在2℃以下并争取实现1.5℃以下的目标，呼吁各国尽快实现碳排放量达到峰值，争取本世纪下半叶实现净零排放。据此，占世界GDP总量75%和碳排放总量65%的国家纷纷提出了碳排放远景目标。可以说，碳达峰和碳中和已成为全球气候治理体系的新入场券，是构建人类命运共同体的新基石。我国近年温室气体排放量超过100亿吨，是全球实现碳中和、保护全球气候系统的关键。在此背景下，我国应当参与国际气候合作，如期并争取提前实现“双碳”目标，参与并重塑全球气候治理体系。

　　其次，“双碳”目标也是实现我国绿色低碳发展、经济高质量发展的内在要求。我国仍面临着严重的环境污染和生态破坏问题，同时也是易受气候变化影响的国家。环境污染与温室气体排放同根同源，很多大气污染物质或者其前体物本身就是温室气体或具有增温潜力的气体。因而，我国可以在应对环境污染的同时控制温室气体的排放。环境污染、生态破坏以及气候变化问题源于发展和技术应用，也需要通过高质量发展和科技创新来解决。“双碳”目标实现的唯一路径是绿色低碳和高质量发展。“双碳”目标在本质上就是要推动经济社会发展与碳排放逐渐“脱钩”，而构建绿色低碳发展经济体系则是实现“双碳”目标的关键举措。

　　实现“双碳”目标机遇和挑战并存

　　“双碳”目标对我国来说既是重要的机遇，也是空前的挑战。

　　一方面，党的十八大以来，我国生态环境保护、生态文明建设和全面依法治国取得明显成效，这为“双碳”目标的实现夯实了基础，也为“双碳”目标的实现提供了良好条件。

　　首先，习近平生态文明思想为我国“双碳”目标的实现提供了根本遵循。其次，绿色低碳发展理念为“双碳”目标的实现提供了正确路径。再次，能源结构转型和绿色低碳技术为“双碳”目标的实现提供了重要支撑。我国可再生能源的长足发展、传统能源的清洁高效利用，固碳、碳捕集封存和利用技术（CCUS）、负排放技术等绿色低碳技术的发展有助于以更低成本和更高效率实现“双碳”目标。

　　另一方面，我国正处于工业化、现代化、城镇化的发展阶段，作为能源消耗大国和温室气体排放大国，“双碳”目标的实现也面临着双重压力和巨大挑战。

　　首先，化石能源依赖型的能源结构在短期内难以完成结构转型。能源结构调整是应对气候变化的关键，是实现“双碳”目标的重中之重。由于资源禀赋特点，我国能源供给体系长期以来均以化石能源为主，碳排放主要来自于化石能源的消耗，其中，煤炭碳排放占碳排放总量的76.6%，石油占17.0%，天然气占6.4%。可以预见，尽管未来传统化石能源的比例将大幅下降，但我国能源结构的高碳特征无法在短期内彻底改变，我国很有可能仍是煤炭占能源结构比例很高的国家。能源领域短期内难以实现“低碳”或“脱碳”是我国实现“双碳”目标面临的巨大挑战。

　　其次，高昂的碳减排成本是对我国经济社会发展的严峻挑战。我国工业化起步迟，城市化过程短，目前尚未完成碳达峰，而碳中和时点又几乎与欧美发达国家同步。这就导致我国“双碳”目标不能完全通过市场机制调节来实现，整个碳排放倒“U”字形曲线呈现高度的人为压缩状态。这意味着，相对于欧美国家，我国实现碳中和的碳减排成本会更高。研究表明，我国未来实现碳中和的综合成本可能要比美国高2到3倍。按照2020年清华大学的报告，我国要实现碳中和目标，需要新增约138万亿元投资。对于刚刚完成脱贫攻坚任务的我国而言，如此高昂的碳减排成本无疑是一个严峻的挑战，如果碳减排措施不当很可能会造成企业生产成本增加、商品价格上涨，进而制约经济的平稳增长和社会的全面转型。

　　最后，缺乏系统有效的法律规制是制约“双碳”目标实现的重要因素。与其他领域相比，我国在气候变化领域的法律体系及法律的有效应用严重滞后，缺乏该领域的综合性立法——相关法律、法规几乎均不是从应对气候变化的视角制定的，相互之间也不协调，甚至存在冲突，法律的实施也与实现“双碳”目标的要求相去甚远。因而，既有法律体系不仅无法为“双碳”目标的实现提供强有力的法律支持，反而可能掣肘“双碳”目标的达成。

　　法治化是“双碳”目标达成的根本保障

　　在实现我国“双碳”目标的过程中，法治化和市场化不可或缺。市场化的目标是引入市场力量，搭建“有为政府和有效市场”的合作平台，引导碳资源配置趋向更优的市场效率，促进绿色金融和低碳技术的市场化发展，而法治化则旨在为绿色低碳市场化改革提供制度支撑和法律保障，为国家气候治理提供一个刚性的框架。

　　法治化长效机制是确保“双碳”目标实现的根本保障。以法治方式保障“双碳”目标的实现是各国的普遍选择。一方面，我国应当加快制定和颁行应对气候变化法和能源法。由于距离碳达峰的时间只有不到10年，我国不宜采纳过渡性立法，制定应对气候变化法既能从法律层面彰显我国气候行动的决心和原则，也可以填补现有法律白地，还有利于凝心聚力，确保我国对气候变化工作的统筹和有序开展。正在征求意见的能源法草案也应以“双碳”目标为指引进行修改，并确立能源结构转型和能源效率提升的核心地位。另一方面，还应以“双碳”目标的实现为目标，以绿色低碳发展理念为依据，积极修改生态、环境、能源领域的相关法律，并与正在制定过程中的应对气候变化法保持协同。

　　完善碳定价市场法制是实现“双碳”目标的优先战略。碳定价是气候政策的基石，是以较低成本实现“双碳”目标的市场工具。以法治方式保障碳定价的顺利实施，这是世界多数国家的通行做法。我国应当将碳定价制度作为实现“双碳”目标的优先战略，并建立健全碳定价市场法制体系。一方面，要推进全国统一的碳排放交易市场法律体系建设，包括明确碳排放配额作为新型财产权的载体，确立配额逐步有偿分配的实施计划，探索运用碳金融工具促进碳排放交易机制，以及明确碳汇项目产生的经核证的减排量的法律性质和相应的抵消规则，明确配额的储存和借贷，确立碳价的安全阀机制（碳市场的价格控制机制），探讨碳市场的国际或区域链接等。另一方面，要研究探索碳税制度及其与碳排放交易体系的协同关系，形成复合碳排放控制模式。据预测，全面运行的全国碳市场只能覆盖我国50%的碳排放量，仅依靠碳排放交易难以实现“双碳”目标。因而，应当考虑碳税的应用。至于碳交易与碳税之间的协同关系，我国需要综合考虑多种因素（如不同行业的排放量占比、行业减排对技术创新的依赖程度、碳排放监测和核算难度等）确定特定行业、特定主体采纳何种碳定价制度，如此将有利于衡量各个行业碳达峰、碳中和技术的成熟程度，促成差别化碳价，并激励低碳、零碳或负碳的技术创新。

　　（曹明德系中国政法大学民商经济法学院教授；程玉系北京师范大学法学院博士后）