加快生物多样性法治建设，全面提升生物多样性治理效能

 作者：于文轩 赵富伟 发布时间：2021年11月5日

加强生物多样性保护法治建设，是推进生态文明法治建设的重要内容。我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，近年来在生物多样性保护方面取得了积极显著的成效。

国家先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《加强生物遗传资源管理国家工作方案（2014–2020年）》等一系列政策文件，建立各级各类自然保护地面积占陆域国土面积18%，90%的陆地生态系统类型和71%的国家重点保护野生动植物物种得到有效保护，90%以上的国家级畜禽遗传资源品种建立了国家级保种单位，生物遗传资源收集保藏量位居世界前列。

然而，据生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）评估显示，全球物种灭绝正在加速，物种种群正在以人类历史上前所未有的速度衰退，可能对世界各地的人民造成严重影响。中国也是生物多样性受威胁最严重的国家之一，生态系统退化、物种受威胁、生物遗传资源流失和惠益不合理分配等问题依然存在。制度保障体系不完善，是导致生物多样性破坏与退化的重要原因。

健全的法规体系，是完善的制度保障体系的基础。我国的生物多样性制度体系主要由《宪法》中的相关规定、与生物多样性保护和可持续利用相关的法律、法规、行政规章和规范性文件组成。现行立法涵盖生态系统保护、自然保护地管理、野生动植物管理、家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、中药品种管理、动植物检验检疫管理、知识产权保护等方面，基本涵盖了联合国《生物多样性公约》所规定的生物多样性的三个层面，形成了我国生物多样性制度保障体系的核心内容，为我国的生物多样性保护和可持续利用管理提供了重要的法律依据。同时也应当看到，我国的生物多样性制度保障体系在法规体系基础、法律原则、制度内容、保障机制、责任机制等方面也存在进一步完善的空间。近日出台的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》（以下简称《意见》）在这些方面作出了积极努力，为完善生物多样性制度保障体系提供了重要的方向和依据。

在法规体系基础方面，《意见》要求加快生物多样性保护法治建设，研究推进野生动物保护、渔业、湿地保护、自然保护地、森林、野生植物保护、生物遗传资源获取与惠益分享等领域立法的制定和修订工作，同时还明确要求研究起草生物多样性相关传统知识保护条例，制定完善外来入侵物种名录和管理办法。这些内容基本包含了我国目前正在推进的有关生物多样性保护的主要立法领域，同时也涵盖了生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性这三个方面。其中，自然保护地立法、国家公园专门立法、湿地保护立法、生物入侵专门立法目前正在积极研究和推进；野生动物保护法的修订工作也在紧锣密鼓地开展之中；生物遗传资源获取与惠益分享、生物多样性相关传统知识保护等领域的专门立法经过多年研究，目前也有了较好的立法基础。《意见》准确地把握了生物多样性制度体系建设方面的要点和薄弱环节。在进一步工作中从这些方面着手继续推进，将大大促进生物多样性制度体系的健全与完善，促进全面协同推进实现《生物多样性公约》三大目标，即保护和可持续利用生物多样性以及公平分享因生物遗传资源利用所产生的惠益。

贯彻保护优先和预防为主的原则，既是我国《环境保护法》的明确要求，也是生物多样性保护的内在需要。《意见》从不同层面对保护优先、预防为主原则给予了积极回应，特别是要求将生物多样性保护纳入各地区、各有关领域中长期规划，更是显著地体现了这一要求。《意见》不仅要求制定新时期国家生物多样性保护战略与行动计划，编制生物多样性保护重大工程十年规划，而且还就国民经济和社会发展五年规划和行业发展规划中关于生物多样性保护的内容、地方生物多样性保护战略与行动计划及规划等内容作出了明确的规定。如此，通过不断地健全规划和计划体系，就生物多样性保护的各个方面做出前瞻性的安排，是在政策和法律层面贯彻保护优先和预防为主原则的重要途径。

完善生物多样性法律制度和机制，特别是生物多样性保护的专门制度和机制，是健全生物多样性制度保障体系的关键环节。在这方面，《意见》作出了很多要求。例如，在物种多样性保护方面，《意见》要求完善打击野生动植物非法贸易制度，推行草原森林河流湖泊海湾休养生息，这些措施在很大程度上是针对近来频发的物种非法利用造成的负面后果提出的，对物种保护将起到极大的推动作用。在生物遗传资源保护方面，《意见》要求建立健全生物遗传资源获取和惠益分享监管制度，实施生物遗传资源及其相关传统知识调查登记，建立生物遗传资源信息平台，促进生物遗传资源获取、开发利用、进出境、知识产权保护、惠益分享等监管信息跨部门联通共享。这些措施不仅是目前生物遗传资源监管的着力点，而且为进一步的生物遗传资源保护法专门立法提供了重要的政策依据。

健全的保障和激励措施，是各类法律制度和机制得以有效实施的重要支撑。资金支持机制在这方面发挥着重要的作用。《意见》一方面要求加强各级财政资源统筹，通过现有资金渠道支持生物多样性保护，另一方面要求研究建立旨在推动实现生物多样性保护目标的多渠道投融资机制。《意见》还要求健全自然保护地生态保护补偿制度，这对于促进生态系统多样性保护过程中的利益平衡，激励更多的人力、财力、物力投入到生物多样性保护事业，具有非常积极的意义。《意见》要求完善生态环境损害赔偿制度，健全生物多样性损害鉴定评估方法和工作机制，这也是适应生态文明法治建设的内在要求，与国家生态环境损害赔偿制度建设相辅相成的重要举措。

严格的考核和责任追究机制，是生物多样性制度保障体系的重要内容。为此，《意见》要求构建生物多样性保护成效考核指标体系，将生物多样性保护成效作为党政领导班子和领导干部综合考核评价及责任追究、离任审计的重要参考，并要求根据生态文明法治建设的要求，对造成生态环境和资源严重破坏的实行终身追责。在生物多样性保护的一些特定的方面，如生物遗传资源保护方面，《意见》明确要求完善获取、利用和出入境审批责任制和责任追究制，遏制我国重要生物遗传资源流失和不当利用。基于这些措施，法律责任的预防功能和威慑功能得以发挥，对于促进生物多样性保护目标的实现具有重要意义。

由此，《意见》从健全法规体系、贯彻保护优先和预防为主原则、完善法律机制和制度、加强保障和激励机制建设、严格考核和责任追究机制等方面，为完善生物多样性制度保障体系提供了重要的指引，必将对我国的生物多样性保护事业发挥积极的推动作用。

作者单位分别系中国政法大学环境资源法研究所、生态环境部南京环境科学研究所