加强新污染物治理 统筹推动有毒有害化学物质环境风险管理

 作者：王金南 发布时间：2021年11月23日

 

2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）就加强新污染物治理工作做出部署：“加强新污染物治理。制定实施新污染物治理行动方案。针对持久性有机污染物、内分泌干扰物等新污染物，实施调查监测和环境风险评估，建立健全有毒有害化学物质环境风险管理制度，强化源头准入，动态发布重点管控新污染物清单及其禁止、限制、限排等环境风险管控措施。”同时，《意见》在主要目标中要求，到2025年，新污染物治理能力明显增强。

 

新污染物环境风险特征及治理紧迫性

 

（一）党中央国务院高度重视新污染物治理工作

 

当前，我国大气、水、土壤环境质量持续改善，“天蓝水清”正在成为现实。与此同时，持久性有机污染物、环境内分泌干扰物、抗生素等新污染物正逐步受到广泛关注。

 

近年来，习近平总书记在全国生态环境保护大会、中央政治局集体学习、中央深改委会议等多个重要场合，反复强调新污染物治理，从“对新的污染物治理开展专项研究”，到“重视新污染物治理”，再到“加强新污染物治理”，对新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不断加大，治理工作的紧迫性凸显出来。国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要也提出了关于“重视新污染物治理”和“健全有毒有害化学物质环境风险管理体制”的要求。

 

（二）新污染物的特点突出，治理难度大

 

目前，国际国内尚无关于新污染物的权威定义。科学界比较关注在危害特性或致毒机理等方面有待进一步深入探究的新污染物。从保障国家生态环境安全和人民群众身体健康的角度来看，可以认为新污染物是指新近发现或者被关注，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的有毒有害化学物质等。有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。

 

新污染物具有两大特点：

 

第一个特点是“新”。新污染物种类繁多，目前全球关注的新污染物超过20大类，每一类又包含数十或上百种化学物质。随着对化学物质环境和健康危害认识的不断深入以及环境监测技术的不断发展，可被识别出的新污染物还会持续增加，因此，联合国环境规划署对新污染物采用了“Emerging pollutants”这个词，体现了新污染物将会不断新增的特点。

 

第二个特点是“环境风险大”。主要体现在以下几个方面：

 

一是危害严重性。新污染物多具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应、致癌性、致畸性等多种生物毒性，其生产和使用往往与人类生活息息相关，对生态环境和人体健康很容易造成严重影响。

 

二是风险隐蔽性。多数新污染物的短期危害不明显，即便在环境中存在或已使用多年，人们并未将其视为有害物质，而一旦发现其危害性时，它们已经通过各种途径进入环境介质中。

 

三是环境持久性。新污染物多具有环境持久性和生物累积性，可长期蓄积在环境中和生物体内，并沿食物链富集，或者随着空气、水流长距离迁移。

 

四是来源广泛性。我国现有化学物质约4.5万余种，每年还新增上千种新化学物质，这些化学物质在生产、加工使用、消费和废弃处置的全过程都可能存在环境排放，还可能来源于无意产生的污染物或降解产物。

 

五是治理复杂性。对于具有持久性和生物累积性的新污染物，即使达标排放,以低剂量排放进入环境，也将在生物体内不断累积并随食物链逐渐富集，进而危害环境生物和人体健康。因此，以达标排放为主要手段的常规污染物治理，无法实现对新污染物的全过程环境风险管控。此外，新污染物涉及行业众多，产业链长，替代品和替代技术不易研发，需多部门跨界协同治理。

 

目前，国内外对新污染物关注度高，相关的文献报告很多。文献显示，我国部分地区大气、水、土壤中相继监测出较高含量的环境内分泌干扰物、抗生素、微塑料等新污染物。作为全氟化合物生产和使用大国，我国珠三角、长三角等地区全氟化合物类持久有机污染物的污染程度不容忽视。我国抗生素年使用量高达18万吨，约占全球50%。作为化学品生产和使用大国，我国潜在的新污染物环境与健康风险隐患大，事关生态环境安全、人民群众健康和生活质量，以及中华民族繁衍生息，正逐步成为当前制约大气、水、土壤环境质量持续深入改善的新难点之一，亟待加强治理。

 

新污染物治理工作进展及面临的挑战

 

（一）新污染物治理工作进展

 

多年来，生态环境部在有毒有害化学物质环境风险管理方面开展了不少工作，为新污染物治理积累了经验。一是加强制度体系建设，推动有毒有害化学物质环境风险管理条例的立法工作。会同国家卫生健康委印发《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》，明确开展化学物质对环境和经环境暴露的健康风险评估的技术方法。二是会同国家卫生健康委、工业和信息化部，印发两批《优先控制化学品名录》，列入40种类应优先控制的化学物质，并持续推进环境风险管控。三是会同国家发展改革委、工业和信息化部等17个部委，组织落实《斯德哥尔摩公约》《水俣公约》，限制、禁止了一批公约管控的有毒有害化学物质的生产和使用，减少了这些化学物质的环境风险。四是持续开展新化学物质环境管理登记工作，建立源头管理的“防火墙”，防止具有不合理环境风险的新化学物质进入经济社会活动和生态环境。五是对化学物质生产使用集中的行业开展了化学物质生产使用调查，了解掌握部分化学物质的种类、用途、生产使用量等基本信息。

 

此外，针对抗生素产生的耐药基因在菌群间转移所引发的健康风险，国家卫生健康委等有关部门已经在《遏制细菌耐药国家行动计划》下开展了大量工作，加强了对抗生素的管理。

 

（二）新污染物治理工作面临的挑战

 

现有治理工作为落实《意见》相关工作部署，全面开展新污染物精准筛查、科学评估和环境风险管控奠定了一定基础。然而，总体来看，我国新污染物治理起步较晚，仍处在发展阶段，存在诸多短板。

 

1.环境风险管理的法律法规缺位

 

美国、日本等发达国家在20世纪六七十年代已颁布化学物质环境管理专门法律法规，倒逼化工等行业绿色发展，有效促进了新污染物环境风险管控，但同时造成许多跨国企业将排放新污染物的产能向发展中国家转移。菲律宾、越南、土耳其等发展中国家也陆续颁布化学物质环境管理专门法规。

 

我国是化学品生产使用大国，但尚未颁布化学物质环境管理专门法规，新污染物环境风险评估与管控缺乏法律依据。一是要求生产、使用或排放有毒有害化学物质的企业落实信息报告和环境风险防控主体责任缺乏法律授权；二是对作为新污染物环境污染源头的有毒有害化学物质实施强制性淘汰和限用措施缺乏法律授权。因此，亟须尽快颁布化学物质环境管理专门法律法规，通过法律手段依法开展新污染物治理。

 

2.新污染物治理体制机制不健全

 

新污染物治理是一项系统工程，涵盖有毒有害化学物质危害测试、环境风险评估、绿色替代品研发推广、产业政策调整、落后产品和产能淘汰、污染物排放控制等多个方面，并涵盖一般工业化学品、药品、农药、兽药等多个类别，有效治理新污染物需要多个部门协调配合，实施综合系统治理。然而，目前各相关部门间尚未建立新污染物治理的跨部门协调机制，管理工作分散，部门间法律法规协调和制度衔接不够，难以形成合力。同时，地方相关管理部门对新污染物治理和常规污染物治理的关系以及治理思路和要求尚未形成清晰统一的认识，地方属地责任不明确，未形成“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作机制。

 

3.新污染物治理工作缺乏顶层设计

 

我国新污染物种类繁多、分布广泛，环境与健康风险隐患大。近年来，虽已开展化学物质生产使用调查、环境监测、环境风险评估，先后制定发布两批《优先控制化学品名录》，但相关工作顶层设计不足，新污染物治理还缺乏长效机制和系统谋划，尚未建立涵盖危害识别、调查监测、环境风险评估、环境风险管控的新污染物综合治理体系。

 

4.环境风险管理工作基础薄弱

 

实施新污染物治理需要相对完整的环境风险评估与管控技术方法、模型、数据库等技术工具的支撑。现阶段，我国新污染物治理的工作基础仍十分薄弱，化学物质危害信息严重缺失，化学物质环境风险评估与管控技术标准体系尚未建立，计算毒理发展缓慢，化学物质测试与环境监测方法不完善，成为新污染物治理的重要制约因素。

 

5.环境风险评估与管控科研支撑能力不足

 

开展新污染物环境风险管控对科技支撑要求较高。新污染物种类繁多、危害机理复杂、在环境中迁移转化和归趋过程复杂、污染控制难度大、绿色替代品研发技术要求高。目前，我国在新污染物的危害识别、暴露预测、环境风险评估、绿色替代、污染控制等领域的研究基础薄弱，并缺少系统部署，严重制约了新污染物环境风险的科学评估和精准管控。

 

新污染物治理思路和主要任务

 

针对新污染物环境风险隐蔽、种类繁多、常规管控效率不高等特点，开展新污染物治理，应当实施以环境风险预防为主的治理策略，构建以“筛”“评”“控”为主线的防控思路。其中，“筛”和“评”是方法和基础，“控”是目的和手段，前者决定后者的内容。

 

具体来说，“筛”，就是结合环境与健康危害以及环境暴露情况，从数以万计的在产在用化学物质中选出潜在环境风险较大的污染物，纳入优先开展环境风险评估的范围；“评”，就是针对筛选出的优先评估化学物质，对其生产、加工使用、消费和废弃处置全生命周期进行科学的环境风险评估，精准锚定其中对环境与健康具有较大风险的化学物质作为重点管控对象；“控”，就是对于经“筛”和“评”确定的重点管控对象，实施以源头淘汰限制为主、兼顾过程减排和末端治理的全过程综合管控措施，有效管控其环境风险。

 

基于问题导向，加强新污染物治理，要坚持系统治理、综合治理、源头治理，以有效防范新污染物环境与健康风险为核心，突出精准、科学、依法治污，遵循全生命周期环境风险管理理念。新污染物治理可以从以下几个方面着手：

 

一是落实《意见》关于建立健全有毒有害化学物质环境风险管理制度的工作要求，完善法规制度，出台有毒有害化学物质环境风险管理条例；健全新污染物治理体系，建立跨部门协调机制，统筹推进新污染物治理工作；按照中央统筹、省负总责、市县落实的原则，落实新污染物治理属地责任。

 

二是开展调查监测，评估新污染物环境风险状况，动态发布重点管控新污染物清单。

 

三是对新污染物实施全过程环境风险管控，包括源头管控为主、兼顾过程减排和末端治理的综合管控措施，以及大气、水、土壤等多环境介质协同治理。源头管控重点是全面落实新化学物质环境管理以及农药、医药等管理登记制度，严格实施新污染物淘汰和限用措施。

 

四是加大科技支撑，包括对抗生素、微塑料等危害机理尚不清晰、环境风险评估技术尚不完善的新污染物，急需加强科研投入。

 

同时，在“十四五”期间，应聚焦一批国内外公认的且环境与健康风险已经显现的新污染物，集中攻关，制定重点管控新污染物清单，实施禁止、限用、限排等环境风险管控措施，解决突出的环境风险隐患。

 

当前，为落实《意见》相关要求，生态环境部正会同有关部门组织制定《新污染物治理行动方案》。新污染物治理将进入深入打好污染防治攻坚战的重要议事日程。

 

加强新污染物治理，是落实习近平总书记重要指示批示精神的重大行动，是拓宽和延伸深入打好污染防治攻坚战的具体体现，也是继雾霾、黑臭之后，“十四五”乃至今后一个时期生态环境保护的重点工作任务和必须啃的“硬骨头”之一，必将开启我国环境风险管理新征程。

 

作者系生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士