推进《地下水管理条例》实施 努力开创我国地下水依法治污新局面

 

作者：苏克敬 发布时间：2021年12月10日

 

水是生命之源，确保地下水的质量和可持续利用是重大的生态工程和民生工程；各地区各部门要加强协同配合，严格执法监管，坚决遏制地下水污染加剧的趋势。近期，国务院印发《地下水管理条例》（以下简称《条例》），为地下水依法治污奠定了法治基础。我们要深入学习领会习近平总书记重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实做好《条例》的宣贯和落实，努力开创我国地下水依法治污新局面，为支撑经济社会高质量发展和维系良好生态环境提供有力保障。

 

《条例》一共分为八章，设64条，包括调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理、法律责任等。按照《条例》职责分工，国务院生态环境主管部门负责全国地下水污染防治监督管理工作，本文重点对《条例》中的地下水污染防治内容进行分析解读。

 

一、《条例》颁布实施对地下水生态环境保护工作意义重大

 

党中央、国务院高度重视地下水生态环境保护工作，地下水污染防治初见成效。近年来，各地区各部门深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，推进地下水生态环境保护取得积极成效。《水污染防治法》修订增加地下水污染防治相关条款，《水污染防治行动计划》《地下水污染防治实施方案》等系列政策文件发布实施， 10余项地下水污染防治技术规范陆续印发，地下水污染防治的制度体系建设逐步得到加强。“十三五”期间，完成《水污染防治行动计划》确定的有关目标任务，实现全国1170个地下水考核点位质量极差比例控制在15%左右；全国9.6万座加油站的36.2万个地下油罐完成双层罐更换或防渗池设置。目前，已初步建立了地下水环境“双源”（地下水型饮用水水源和地下水污染源）清单，掌握1862个城镇集中式地下水型饮用水水源、16.3万个地下水污染源的基本信息；构建了地下水环境监测网络，组织开展地级及以上城市集中式生活饮用水水源的水质监测工作；实施“国家地下水监测工程”，建成国家地下水监测站点20469个。

 

我国地下水生态环境保护仍面临诸多突出问题，依法治污亟须专门法律支持。在习近平生态文明思想引领下，全社会保护生态环境的合力逐步形成。但生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，部分污染物排放总量仍处于高位。地下水污染具有隐蔽性、滞后性和不可逆性，目前我国地下水源头预防压力较大，部分污染源周边地下水存在特征污染物超标，并存在向周边扩散的风险；地下水型饮用水水源水质尚未得到全面保障，部分城镇地下水水源水质不达标；地下水污染防治的信息共享机制不健全，没有形成统一的地下水环境监测网络管理体系；地下水资源调查评价、环境状况调查评估、污染防治分区和防控修复等管理机制尚未形成有效衔接，与2035年全面建成美丽中国的目标还存在较大差距。党中央、国务院对“十四五”地下水生态环境保护工作提出明确要求，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，要加大生态系统保护和修复力度。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中提出要强化地下水污染协同防治，对新时期地下水污染防治工作作出总体部署。《条例》的出台，是落实党中央、国务院对地下水生态环境保护要求的重要举措，是新时期深入打好污染防治攻坚战、持续改善地下水生态环境质量的有力抓手，能够为推进地下水依法治污提供专门法律保障。

 

《条例》的颁布实施，对于推进地下水治理体系和治理能力现代化具有重要意义。“十四五”时期，我国进入了实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，《条例》的颁布实施，对于推进地下水治理体系和治理能力现代化意义重大。

 

一是提升地下水污染防治法治化水平的迫切需要。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《条例》是我国首部地下水管理的专门行政法规，对地下水污染防治的内容、程序、法律责任等进行了明确规定，为推进地下水污染防治工作提供了坚实法治保障。

 

二是推动深入打好污染防治攻坚战的有力抓手。《条例》聚焦地下水污染防治的各个环节，在地下水污染调查、规划、保护、分区、预防、治理、监督管理等方面提出明确要求，为落实深入打好污染防治攻坚战中的地下水污染协同防治任务提供了法律保障。

 

三是健全地下水污染防治制度体系的重要动力。《条例》深入贯彻新发展理念，新增地下水状况调查评价、地下水污染防治规划编制、地下水污染防治重点区划定、地下水污染防治重点排污单位名录建立、地下水监测信息共享等新制度，进一步强化管控污染地下水的行为，细化防止生产建设活动污染地下水、土壤地下水污染协同防治等的制度。

 

二、准确把握《条例》的创新规定和深刻内涵

 

《条例》聚焦地下水污染问题，坚持预防为主、防治结合，注重突出重点、分类指导、精准施策和协同联动，采取一系列创新举措解决老问题、落实新要求，明确了地下水污染防治主要内容。

 

一是明确了地下水污染防治法律要求。按照党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的要求，《条例》设定了严格的法律责任，主要涉及报废的矿井、钻井、地下取水工程封井或者回填；利用岩层贮存石化原料或者有毒有害物质；在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内，新建、改建、扩建造成地下水污染的建设项目；侵占、毁坏或者擅自移动地下水监测设施设备及其标志的等问题。

 

二是设定了地下水污染防治的职责分工。《条例》在《水污染防治法》的基础上，进一步明确了地下水污染防治的职责分工，规定了地下水污染防治的管理体制、目标责任与考核要求。国务院生态环境主管部门负责全国地下水污染防治监督管理工作；县级以上地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责，地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域内地下水污染防治监督管理工作。国务院对省、自治区、直辖市地下水管理和保护情况实行目标责任制和考核评价制度。国务院有关部门按照职责分工负责考核评价工作的具体组织实施。任何单位和个人都有权对损害地下水的行为进行监督、检举。

 

三是提出了地下水污染分区防治要求。《条例》强化了地下水污染调查评价工作，扩大了调查范围，确定了定期调查要求。明确了地下水污染防治规划编制程序和要求，强化规划衔接。建立地下水污染防治重点区划定制度。通过划定地下水污染防治重点区，实行分区分级防治，为保护地下水资源、提升地下水功能价值提供保障。

 

四是强化了地下水污染协同防控。《条例》明确禁止以逃避监管的方式排放水污染物，明确提出在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内，不得新建、改建、扩建可能造成地下水污染的建设项目。充分衔接《土壤污染防治法》，强调建设用地和农用地在治理过程中，须包含地下水污染风险管控和修复的内容，为实现土壤地下水协同防治提供了制度支撑。

 

三、加快推动《条例》有力有效落地实施

 

《条例》的颁布实施是党中央、国务院作出的重大决策部署，彰显了地下水生态环境保护的重要性。当前和今后一段时期，要加大工作力度，认真贯彻实施好《条例》。

 

一是进一步加强《条例》宣贯。通过一图读懂、视频制作、培训讲座等多种方式，加强《条例》地下水污染防治相关内容的宣贯。加强监管人员培训，促进监管人员把握好《条例》内涵，提高贯彻实施《条例》的能力和水平。加强地下水生态环境保护的科普宣传，引导社会各界和广大群众遵法守法，进一步增强地下水生态环境保护意识，积极参与并自觉保护地下水生态环境。

 

二是完善配套文件和政策措施。研究出台和修改完善《条例》相关配套政策，包括研究确定地下水污染防治重点区、地下水污染防治重点排污单位名录等内容，明确工作现状、具体措施和进度安排。同时，考虑将《条例》有关内容纳入到《“十四五”生态环境保护规划》《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》等任务措施中，促进《条例》落地实施。

 

三是加快落实地下水污染防治新要求。依托地下水污染防治试验区建设，推进地下水污染防治重点区划定，促进区划成果联合印发，推进地下水污染分区管理、分类防治；建立地下水污染防治重点排污单位名录，地下水污染防治重点排污单位应当依法安装水污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行，强化落实企业地下水污染防治主体责任。

 

四是加强地下水环境监管执法。加大《条例》实施后监管工作的投入，不断完善地下水生态环境监管与执法体系，提升地下水生态环境执法效能和依法行政水平。加强部门间、部门与地方政府间的协作，积极发动公众参与地下水生态环境管理，凝聚形成全社会齐抓共管地下水污染防治工作的新局面。

 

我们要认真学习贯彻党的十九届六中全会精神，坚持以习近平生态文明思想为指引，聚焦目标任务，组织好《条例》的学习、宣传和贯彻，以钉钉子的精神逐项深入落实，努力开创我国地下水依法治污新局面，为保障地下水生态环境安全、深入打好污染防治攻坚战、建设美丽中国作出新的更大贡献。

 

作者系生态环境部土壤生态环境司司长