加强协同立法促进黄河流域生态保护与治理

作者：冯玉军 何俊毅 发布时间：2021年12月14日

　　习近平总书记指出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。

　　相关数据表明，中央和地方在黄河流域生态保护方面投入了大量的资金和人力，尽管投资力度的加强一定程度上改善了流域生态环境，但由于以往黄河流域沿线地区存在破坏性环境竞争及生态环境“搭便车”现象，流域生态治理仍面临着重大问题。这也恰好证明，单纯的财政支持远远不能满足实现黄河流域生态保护和高质量发展的要求，具有整体性、流动性和系统性特征的黄河流域生态保护和高质量发展与传统以行政区划为单位“条块分割”的流域治理模式之间存在固有的矛盾。因此，亟须建立黄河流域生态保护和高质量发展的协同治理体系，探索黄河生态保护立法的有效实现途径，实现全流域高质量发展。

　　第一，中央层面加强黄河流域协同治理顶层设计，尽快颁布实施黄河保护法。10月8日，李克强总理主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国黄河保护法(草案)》，决定将草案提请全国人大常委会审议。草案从全局角度加强黄河流域生态系统修复和环境治理，对各方职责边界进行了明确划定，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的黄河流域管理体制。如果全国人大常委会审议通过，该法将成为黄河流域行政区域制定地方性法规与地方政府规章的依据，并对流域内地方立法和地方行政权力产生有效的制度约束，各地就不能为了单纯追求经济效益而过度利用黄河的资源，否则将承担相关责任。

　　第二，全国人大常委会和黄河流域各省市人大及地方政府等立法主体之间围绕黄河保护立法加强工作统筹、信息沟通和立法协商。全国人大常委会进行的涉及黄河保护与治理的国家立法对黄河流域各省市人大及地方政府立法发挥基础性和导向性作用，既提供原则指导，也施加必要约束。在此过程中，既涉及对中央和地方事权的精准明晰划分，又涉及不同省区和同一省区的不同城市地区进行地方立法时的逻辑融贯性、体系适配性。从生态保护与治理规律角度看，还需要通盘考虑黄河上游、中游、下游的各自情况及其调整规律，通盘考虑黄河及其支流在省域、市域乃至县域的国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等的协调性、可执行性。同时，国家立法机关和地方立法机关要加强信息沟通，在立项、调研咨询、起草、审议、公布、立法后评估等各个环节互通信息、有效配合、各尽职责，确保国家和地方两级多层次的黄河保护与治理立法能够趋于一致、相互支撑。

　　第三，鼓励黄河流域各地方立法主体积极探索黄河流域生态保护区域协同立法机制。黄河流域生态保护横跨9省区、涉及多个部门，具有典型的中央和地方事权交叉特征。应按照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等相关规定构建常态化的区域协同立法工作机制和流域治理信息交流共享平台，为流域沿线地方立法主体间实现充分协商奠定基础，通过求同存异形成立法和政策制定的最大共识，确保流域生态保护协同立法长期、稳定推进。开展黄河流域生态保护协同立法的具体建议包括：（1）区域协同立法的模式选择。目前主要有统一型、互补型和松散型三种区域协同立法模式。鉴于黄河流域生态保护功能定位的区域整体性和地方特色性，黄河流域生态保护区域协同立法可探索中央专门立法、地方协同立法和地方单行立法相结合的“三位一体”立法模式。（2）设立专门的区域立法协调机构（机制），确保流域协同立法的机构保障。流域专门的区域协同立法机构（机制）的设立，将有效解决流域协同立法程序启动难、关键问题协调难、协商成果落实难等棘手问题。（3）建立区域协同立法交叉备案制度，促进协同合作延伸到立法过程末端。（4）建立区域协同立法清理制度，提高协同立法规范的统一性、严肃性和权威性。（5）建立区域协同立法联合评估制度，保障流域各省区按照公平公开公正的原则，严格落实治理责任。（6）探索建立流域生态补偿机制，增强流域各省区协同治理和协同立法的内生动力。（7）确立区域协同立法的专家和公众参与制度，保障流域生态协同治理决策的科学性、民主性，促进黄河流域协同治理的多元主体有效达成共识。

　　第四，充分发挥黄河水利委员会、黄河流域水资源保护局及其派出机构在黄河流域生态保护和高质量发展中的作用。由于体制机制和历史等原因，导致黄河流域管理部门未能充分发挥其在黄河流域生态保护和高质量发展中的治理和协调作用。亟须理顺管理体制，明确黄河流域管理部门与流域沿线各地方水行政管理部门之间的协同治理机制，明确各自的职责权限范围，充分发挥它们在黄河流域生态保护和高质量发展区域协同立法中的主体作用。

　　黄河流域生态保护和高质量发展有赖于流域沿线各行政区域之间加强治理的协同性、系统性，在党中央的领导下，树立“一盘棋”思想，强化协同治理意识，推进协同立法对各方面具体工作的调整与指导。大力促进公众参与，既汇集民智，又体现政治伦理的基本价值，求取多元主体和复杂利益关系的最大公约数。

　　（冯玉军系中国人民大学法学院教授、习近平法治思想研究中心主任，中国法学会立法学研究会副会长；何俊毅系西北师范大学法学院副教授、法律系主任）