协同立法推动区域流域共治共建

各地采取联合起草、分别审议、协同推进方式创新破局

 

记者：陈媛媛 发布时间：2021年12月24日

 

2020年1月，京津冀三地同步制定机动车和非道路移动机械排放污染防治条例；2020年9月，江浙沪同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定；2020年12月，我国第一部流域法律——长江保护法审议通过，专门规定支持地方开展流域共同立法；2021年5月和11月，赤水河和嘉陵江流域实现了协同立法……近年来，为适应党和国家事业快速发展的需要，我国立法工作进入了一个加快发展的新阶段，区域、流域协同立法成为高频词之一。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆近日表示，“通过加强立法推动流域区域协调发展，已成为当前立法工作的一个重要课题。”

 

区域立法为协同发展注入法治动力

 

山水相依，你我为邻，共靠一座山，共饮一江水。相邻省市共享同一片发展空间，以立法促进“共治共理”、协同发展，是题中应有之义。

 

区域一体化发展是国家区域协调发展战略的重要内容，区域协同立法是适应区域一体化发展的立法体制创新。通过区域协同立法，多元协商，综合考量区域的类型和区域协同立法事项，以符合区域发展实际需要。

 

区域协同立法是立法领域的新生事物。长三角各省（直辖市）自2014年起就开始探索建立协同立法的相关机制。由上海牵头，浙苏皖齐心协力，就成功实现了长三角大气污染防治区域立法协同。三省一市采取“互补型”立法，确定了各地立法中规定的标准条款，分别制定或修改了大气污染防治条例，在条例中均专章规定了“长三角区域大气污染防治协作”。这一区域立法协作从理论构想变为立法现实，对于长三角地区形成大气污染防治的协同效应具有积极作用。

 

2020年9月24日、25日，浙江、上海、江苏两省一市分别表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，在关键条款和内容表述上保持高度一致，充分体现了示范区这一国家战略 “不破行政隶属，打破行政边界” 的基本特点。

 

长三角先试，京津冀不甘落后。

 

2020年，机动车和非道路移动机械排放污染防治条例在一个月内以同一版本的形式分别在河北省、北京市和天津市人大会议上通过，同年5月1日起同步施行。虽是分别立法，却有了共同立法的效果。条例专章规定了区域联合防治、区域会商、联合执法等措施，以高度的协调性共同打响蓝天保卫战。这是京津冀三省（直辖市）首次开展区域协同立法，也是全国首创，探索了地方立法新形式。

 

长三角、京津冀在大气污染防治上写就的“范文”，为各地人大提供了有益借鉴和参考。珠三角、川渝两省（直辖市）人大常委会纷纷牵手推进协同立法，落实区域协同国家战略。

 

经过多年发展，区域立法形成的制度文件和意见均由一方起草，多方共同商议形成，多地人大常委会分别通过，成为协同立法既定程式，为区域协同发展注入法治动力。

 

流域立法从分河而治到共同治理

 

长江保护，法治先行。《长江保护法》是我国第一部流域专门法律。它的施行，为长江流域的发展和保护立下了一整套“规矩”，也为后续流域专门性法律的制定提供了范本。

 

黄河宁，天下平。今年4月，《黄河保护立法草案（征求意见稿）》发布，向社会公开征求意见。为保母亲河安澜，黄河流域生态保护和高质量发展已上升为国家战略，开展立法将为黄河保护治理提供法治保障。

 

“一条河川一部法律”，是近现代水事立法的重要经验，深刻体现了流域立法的鲜明个性。

 

在《长江保护法》之前，涉及流域管理的法律法规有很多。这些法律法规授权于不同的中央部委或地方政府，在执行过程中可能出现“法律打架”的情况。制定一部专门性法律，有助于协调跨部门、跨区域的统一管理，妥善处理各方面的利益关系，填补既有法律空白，系统开展流域保护工作。

 

一河流三省，三省护一河。今年5月底，云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议并全票通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定，同时审议通过了各自的赤水河流域保护条例，“基础套餐+个性化定制套餐”的组合，是流域立法形式的一次重大创新。

 

长江流域的重要支流赤水河，流经云、贵、川，三省资源禀赋、发展需求、功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在较大的差异，各地单打独斗各扫门前雪难免顾此失彼。

 

协同立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题。近年来，各地开展协同立法的案例不在少数，或签订协作框架协议，或针对某个具体项目开展合作。云南、贵州、四川三省人大决定创新立法形式，共同发力，形成层级更高、效力更强的流域协同立法制度引领。

 

如何“共同发力”？三省决定同步实施“共同决定+条例”，共同决定主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，对赤水河流域保护中三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理的问题进行规范；条例侧重细化和落实，各自制定条例对本省行政区域内的保护治理活动进行规范，体现地方立法特色和可操作性。共同决定“求同”，以不同条例“存异”，处理好三省个性与共性的关系，使流域层面的整体治理效能最大化。

 

赤水河保护立法为其他流域开展共同立法提供了可复制、可借鉴的经验。

 

11月25日，重庆市、四川省协同实施的立法项目——《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》在同一天获表决通过。“四川条例”+“重庆决定”进一步探索了流域协同立法形式，实现川渝协同、共治共建共管嘉陵江。

 

今年以来，各地人大纷纷试图破局，开启地方性流域生态环境保护立法的新探索。沱江流域立法已形成草案，等待省人大常委会审议；岷江流域水生态环境保护条例也拉开立法工作序幕；吉林和辽宁两省四地跨区域协同立法的《浑江流域水环境保护条例》也正在制定中。

 

区域流域协同立法为何如此受欢迎？原因是随着区域一体化发展规划逐步推进，尽快建立起共建共享长效机制、利益协调机制，是提升区域流域生态环境质量的重要手段。