南京栖霞创新生态环境损害赔偿制度

司法＋行政 多元融一体

去年以来，共办理公益＋磋商案七件，公益诉讼诉前案十九件

记者：汪金宁 张健 发布时间：2022年03月23日

 

绿色山峦拥抱着白墙青瓦的村庄，河边的垂柳随风轻摆，五颜六色的花点缀着青山绿水。这一幅绝美的田园风光画就在江苏省南京市栖霞区西岗桦墅东山矿山生态修复基地中。

 

在这里，矿山的苍凉荒芜早已成过去，葱绿的树木规则排列，还建起了生态停车场。更值得关注的是，改造资金全部来源于栖霞区生态环境损害赔偿专项资金。

 

近年来，栖霞区在生态环境损害赔偿工作中积极探索“栖霞模式”，在南京率先建立“司法+行政，多元融一体”的生态环境损害赔偿工作机制，在生态环境损害赔偿制度改革、生态环境保护行政司法联动、生态修复基地创建等方面走在了全市前列。

 

“检察公益诉讼＋行政磋商”整合各方力量

 

2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中正式确立了生态环境损害赔偿磋商制度，并将其确认为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。赔偿权利人和义务人可以就损害事实和程度、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最大化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，最终达成赔偿协议。生态环境损害赔偿磋商制度用区别于以往行政直接介入的解决方式，为生态环境损害索赔提供了一条新的解决路径。

 

“不同于传统单一的诉讼模式，生态环境损害赔偿磋商制度一方面尊重了双方的意愿，另一方面也节省了司法资源，有利于以最快的速度进行生态修复。”栖霞生态环境局法规科科长臧秀荣说道。

 

在生态环境损害赔偿诉讼中生态环境部门以诉讼当事人（赔偿权利人）的身份出现，充当“运动员”的角色。但在确认侵权行为、明确赔偿标的等环节，生态环境部门又有可能担任起“裁判员”的角色。“这导致鉴定过程和结果可能存在争议。”栖霞区人民检察院员额检察官（环资办案组负责人）鞠鹏说。

 

除了多重身份问题外，生态环境部门作为生态环境保护主力军，如何整合各方力量？为此，栖霞生态环境局联合栖霞区人民检察院探索了“检察公益诉讼+行政生态环境损害赔偿磋商”的创新模式。

 

2020年，栖霞区某印刷厂废显影液通过下水道排入城市污水管网生态损害案是栖霞生态环境局第一例生态环境损害赔偿磋商案例。栖霞生态环境局与区检察院举办的磋商和听证会，邀请了基层人大代表、人民监督员、群众代表参与及环保专家，全面听取各方意见，不仅实现案件处理的公开透明，还开展了一次对企业和基层群众环境保护法律知识的宣传教育。

 

据鞠鹏介绍，通过引入环境公益诉讼诉前公开听证+行政磋商+专家论证方式，生态环境部门在这一模式中以磋商主体身份出现，专家提供更客观、明确的赔偿标的，检察院作为主持人通过释法说理引导侵权人自愿缴纳生态修复金，在诉前达到公益保护目的，形成司法+行政的保护合力。

 

“这种磋商和听证方式将行政与司法相结合，形成保护工作合力，贡献出‘1+1>2’的生态环境保护法治力量。”鞠鹏说。

 

建立区级管理账户统一监管生态修复资金

 

2021年11月10日，由南京市人民检察院、南京市生态环境局共同举办的生态环境保护执法司法联动机制合作协议签约暨南京八卦洲生态环境司法修复基地揭牌仪式在栖霞区举行。“这一基地的建设资金全部来源生态修复基金。”臧秀荣介绍道。

 

为推进建立多部门联合协作的生态环境损害赔偿工作机制，栖霞生态环境局联合区检察院、区财政局相继出台了《栖霞区生态环境损害修复专项资金管理办法》《栖霞区生态环境损害赔偿专项资金使用管理实施细则（试行）》，在全市率先建立财政统管的区级规范化资金使用管理账户，统一监管涉案当事人自愿缴纳的生态修复资金，建立了“收钱的人不管钱、管钱的人不用钱”的良性机制。2021年以来，栖霞区共办理公益+磋商案7件，公益诉讼诉前案19件，涉案企业缴纳诉前生态修复赔偿金近200万元。

 

结合生态环境损害赔偿工作情况，栖霞生态环境局将生态环境损害赔偿资金用于生态修复基地建设，通过基地补植等形式，让污染者在承担刑事、行政责任的同时，担负生态环境修复责任，实现生态环境损害有效修复，全面落实生态环境损害赔偿制度改革，推进生态修复理念落地生根。

 

这一基地的建设原则是保护、恢复、整合，在保护现有的杨树、芦苇滩这些植被的基础上，增加一些植物和耐水的植被，打造成湿地生态公园，为老百姓提供了一个亲近自然的好去处。以“小实事”守护居民“大幸福”，生态修复基地的建设让居民能够在家门口实实在在享受到生态文明的绿色福祉，大大增强了人民群众的获得感和幸福感。

 

根据涉案金额大小决定评估和修复方式

 

生态环境损害赔偿案件中涉及环境污染损害调查评估时，栖霞区根据涉案金额的大小确定评估方式，人性化的处理方式更体现了“服务百姓”的宗旨。

 

“当涉案金额较小的时候，我们采取的是专家评估方式，而不找成本更高的鉴定机构。”臧秀荣说道。

 

回到前述的某印刷厂废显影液通过下水道排入城市污水管网案例，由于涉案金额较小，本着平等自愿的原则，栖霞生态环境局邀请环保专家进行虚拟损害费用计算，出具专家评估意见，各方对专家提出的环境损害费用进行了评价，针对人民监督员提出罪罚是否相当的问题，承办检察官和生态环境局相关人员一一进行了答复，最终达成一致意见，涉案企业最终赔付生态环境损害赔偿2400元。

 

“这样的评估机制既降低了当事人评估成本，又体现平等和公正性。”一位现场参与的人民监督员说道。

 

对于赔偿金额较大的生态环境损害赔偿案件，栖霞生态环境局为避免罚金“一刀切”，采用多元化手段，实现了生态保护的目标。

 

2021年，在南京某电子有限公司污水渗漏生态环境损害赔偿案中，由于所涉赔偿金额较大，企业负责人对生态环境损害赔偿工作产生抵触情绪。栖霞生态环境局开展了多样化的交流，转变思路，将“罚金”转变成“发展金”，鼓励企业多承担社会公益的义务，探索形式多样的赔偿方式。

 

结合“双碳”大背景，栖霞生态环境局帮助这家企业上节能减排项目，月节约水量(以22个工作日计）约4620吨。经计算，年减排悬浮物总量约609.84公斤，真正实现了环境保护和社会发展的双赢。

 

通过宣传教育，这家企业将自愿带领企业员工在2022年六五环境日期间，到南京八卦洲船厂旧址生态修复基地参与生态环境修复活动，到紫金山开展捡垃圾、义务植树等环境公益活动。与此同时，这家企业还主动投入约11.9万元公益基金，用于南京八卦洲船厂旧址生态修复基地建设；缴纳30万元到栖霞区生态环境损害赔偿专项资金账户，用于本行政区域的生态环境修复。这种形式多样的赔偿方式在落实损害赔偿、警示企业的同时，也达到了改善当地环境、教育广大群众的目的，真正落实了“生态好、百姓好”的工作初心。