生态环境损害赔偿制度“长出牙齿”

记者：王菡娟 发布时间：2022年05月19日

 

近日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11个相关部门共14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》），这意味着生态环境损害赔偿制度再次升级。

 

“腾格里沙漠污染”“非法倾倒危险废物”“污染大气生态环境”……近年来，有关生态环境损害的案件时常见诸报端，在涉事企业受到法律严惩的同时，生态环境所受到的损害又该如何赔偿，如何修复？

 

以“环境有价、损害担责”为基本原则的生态环境损害赔偿制度近年来得到了不断发展，从2015年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，到2017年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，再到2020年《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，为维护人民群众环境权益构建了坚实的制度保障。

 

随着《规定》的实施，生态环境损害赔偿制度将“长出牙齿”，从根本上扭转“企业污染、群众受害、政府买单”的尴尬境地。

 

破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局

 

在《规定》中，对生态环境损害一词的表述为：因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

 

其实，尽管“损害生态环境要付出代价”早已成为共识，但在早年间，因制度的缺失环境损害赔偿一直处于“企业污染、群众受害、政府买单”的尴尬境地。

 

也正因为如此，在此前的渤海湾溢油污染、松花江水污染、常州外国语学校土壤污染等诸多事件中，公共生态环境损害未得到足额赔偿，受损的生态环境未得到及时修复。

 

2015年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市开展试点，试图破解困局。

 

经两年试点探索后，2017年中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），提出自2018年起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

 

2021年随着民法典的实施又将生态环境损害赔偿责任法制化，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》和《人民检察院公益诉讼办案规则》从司法的角度对生态环境损害赔偿的相关问题作出了规定。

 

“建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。生态环境损害赔偿制度以‘环境有价、损害担责’为基本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解‘企业污染、群众受害、政府买单’的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障。”生态环境部相关负责人表示。

 

“从2015年以来，生态环境损害赔偿制度改革依托于政策推动，经历了从试点试行到全面推广的历程，初步构建了‘责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效’的生态环境损害赔偿制度。”中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授告诉记者。

 

生态环境损害赔偿制度初步构建

 

“改革试点和全面试行以来，生态环境部会同各有关部门积极推进，各地方组织实施，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度，全面完成了阶段性目标。”生态环境部相关负责人表示。

 

2021年12月，生态环境部公布了第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例。备受关注的宁夏回族自治区中卫市某公司污染腾格里沙漠生态环境损害赔偿案在列。

 

2019年11月，有媒体报道位于腾格里沙漠内蒙古和宁夏交界区域的某公司速生林基地存在环境污染问题。经调查发现，该公司于2003年8月至2007年6月违法倾倒造纸产生的黑色粘稠状废物，造成腾格里沙漠内蒙古、宁夏交界区域14个地块的土壤、地下水和植被损害。

 

2020年2月，宁夏中卫市生态环境局、内蒙古阿拉善盟生态环境局和该公司共同委托第三方鉴定评估机构，对其非法倾倒污染物造成的生态环境损害进行鉴定评估。

 

通过探索“一次签约、分段实施”的方式，宁夏中卫市政府、内蒙古阿拉善盟行政公署与该公司于2020年12月达成赔偿协议。赔偿工作分两个阶段实施：第一阶段开展污染状况调查以及污染清理实施工程，支出费用4423万元；第二阶段开展补偿性恢复、地下水监测、污染地块风险管控、林区管护、生态环境效益评估等工作，并以开展补偿性恢复荒漠和以林地生态效益抵扣两种方式，赔偿生态资源期间服务功能损失1.54亿元。

 

除此之外，重庆市南川区某公司赤泥浆输送管道泄漏污染凤咀江生态环境损害赔偿案、贵州省遵义市某公司未批先建生态环境损害赔偿案、江苏省南通市33家钢丝绳生产企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿系列案等一系列案件的办理，使生态环境损害赔偿制度不断完善，更加深入人心。

 

但生态环境部相关负责人坦言，目前，在开展生态环境损害赔偿的工作中还存在责任落实不到位、部门联动不足、程序规则有待规范等问题，而民法典关于赔偿启动情形的要求与《改革方案》有所区别，还需要做好衔接，因此，有必要在国家层面出台相关措施，进一步指导实践工作。

 

于文轩也表示，“在推进生态环境损害赔偿制度建设的过程中发现，部门联动、程序规则等方面的问题越来越成为影响制度实施的不可回避的问题。在此背景下，明确生态环境损害赔偿的工作原则、适用范围、赔偿范围、部门职责分工、工作程序、保障机制等，就成为迫切之需。”

 

让制度“长出牙齿”更加管用好用

 

“《规定》是我国自2015年以来在生态环境损害赔偿制度建设方面的重要成果。”于文轩表示。

 

生态环境部相关负责人也表示，“《规定》让制度‘长出牙齿’，更加管用好用。”

 

如何“长出牙齿”？在推动生态环境损害赔偿制度落地见效方面《规定》又提了哪些要求？

 

据介绍，《规定》明确了部门任务分工、地方党委和政府职责，对案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点工作环节作出明确细化的规定，完善鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开等保障机制，加强督察考核，指导改革全面深入开展。

 

“《规定》在明确部门职责分工、压实地方党委和政府责任、规范赔偿工作程序上提出要求，将生态环境损害赔偿的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察、污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核。”生态环境部相关负责人表示。

 

《规定》还明确，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形，按照有关规定对有关责任人依纪依法处理。

 

根据《改革方案》和民法典有关赔偿范围的规定，《规定》明确生态环境损害赔偿范围包括5个方面：清污费用，修复费用，生态环境修复期间服务功能损失，生态环境功能永久性损害，调查、鉴定评估等合理费用。

 

据介绍，生态环境损害分为可以修复和无法修复两种情形。对可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平；对无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。

 

《规定》印发后，如何抓好贯彻落实？

 

这位负责人表示，生态环境部将会同有关部门重点做好多方面工作，推动全民不仅要有“绿水青山就是金山银山”的生态理念，还要有“环境有价、损害担责”的法治意识；各部门根据职责分工，做好线索筛查、案件办理、诉讼、资金管理、鉴定评估等业务指导工作，针对性开展指导帮扶，解决地方遇到的工作困难和问题；还要加强督察考核。根据有关督察考核和重大案件督办的要求，对工作开展缓慢、案件办理推进不力的，进行重点督办，推动改革工作落实落地。

 

于文轩则建议：“在实施中应主要注意两方面问题，一是与《生态环境损害赔偿制度改革方案》等相关政策之间的衔接，在实践中应妥善处理；二是有关部门各尽其职，加强督察考核，确保改革工作顺利落实。”