全面推动生态环境损害赔偿制度向纵深迈进

作者：何军 於方 发布时间：2022年05月19日

2017年，中办、国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。2020年，民法典正式出台，将生态环境损害赔偿制度纳入法律框架。为适应法律和实践的新形势，推动改革工作向法治化、常态化、规范化转化，日前，生态环境部等14家单位印发《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》），全面、系统规定了生态环境损害赔偿的任务分工、工作程序、保障机制。

 

为促进《规定》的落实落地，本报今日起开设“贯彻落实《生态环境损害赔偿管理规定》系列解读”栏目，特邀专家学者围绕《规定》出台的重要意义、生态环境损害赔偿制度改革工作进展情况、在实践运行中面临的挑战、如何推动相关政策和制度形成合力等问题，从不同角度进行深入分析解读，以飨读者。

 

近日，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》的印发标志着生态环境损害赔偿工作将成为常态化工作，建议从强化立法、健全制度、完善技术、提升能力四个方面着手，让生态环境损害赔偿制度成为筑牢习近平生态文明思想的坚强保障，促进精准治污、科学治污、依法治污的有力手段。

 

一、生态环境损害制度改革工作常态化的重要意义

 

（一）筑牢习近平生态文明思想的法治屏障

 

党的十九届四中全会提出，“实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度”。生态环境损害赔偿制度改革以“环境有价、损害担责”为基本原则，是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的具体体现，是贯彻习近平生态文明思想的具体举措。改革明确授权地方政府作为赔偿权利人，压实了地方政府的生态环境保护职责；强化违法主体责任，提高违法成本。同时，这项改革以民事法律手段推动生态环境损害赔偿和修复，是对原有管理方式的有效补充。

 

（二）打赢污染防治攻坚战的坚强保障

 

生态环境损害赔偿工作是守护人民群众环境权益的重要保障，是深入打好污染防治攻坚战的重要组成部分。2021年，全国各地共计办理涉及大气污染案件1791件；办理涉及水污染案件2037件；办理涉及土壤污染案件1321件，通过生态环境损害赔偿案件办理，推动修复土壤547.57万立方米、林地1035.22万平方米，生态环境损害赔偿制度为打赢污染防治攻坚战提供了坚强保障。

 

（三）推动精准治污、依法治污的有力手段

 

2019年的中央经济工作会议强调，要打好污染防治攻坚战，突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量持续好转。各地多渠道开展生态环境损害赔偿案例线索筛查工作，针对不同案件提出因事施策的赔偿或恢复方案，落实“一例一策”的精准治污要求；生态环境损害鉴定评估坚持全面调查、精准溯源、科学定标、准确评估的工作原则，科学制定恢复方案，合理确定赔偿数额，体现了科学治污的核心要义；生态环境损害赔偿通过磋商和诉讼的有效融合，鼓励义务人自愿承担修复义务，成为依法治污的有力手段。

 

二、当前生态环境损害赔偿制度改革的问题与挑战

 

一是制度层面的挑战。生态环境损害赔偿制度在实践运行中还存在一些问题。首先，启动条件不明确。《生态环境损害赔偿制度改革方案》对“其他严重影响生态环境后果”并无统一的界定，实践中各地对此认识不一，影响了生态环境损害赔偿制度的深入推进。其次，实践中还存在公益诉讼与赔偿磋商衔接不到位的问题。最后，环境执法案件与生态环境损害赔偿启动衔接不足。由于基层生态环境部门由不同部门分别开展行政执法和生态环境损害赔偿工作，两项工作间缺乏有效衔接，导致案件线索少、移送难，影响“应赔尽赔”目标实现。

 

二是技术层面的挑战。生态环境损害鉴定评估是一个全新的领域，缺乏基础性研究和历史积累。我国各类生态系统领域基础研究相对薄弱，底数不清，生态环境损害基线的确定难度大。尽管生态环境部围绕关键环节和环境要素等方面谋划了5个系列的技术标准体系，并印发了总纲等6项国家标准，初步构建了统一的技术标准体系，但森林、湿地等生态类标准尚未建立，制约了生态环境损害鉴定评估工作发展。

 

三是工作层面的挑战。生态环境损害赔偿制度改革工作涉及生态环境、自然资源等职能部门，从案例实践来看，以生态环境部门办理的环境污染类案件为主，其他部门提起的生态环境损害赔偿案件偏少。此外，基层工作能力尚显不足，各地基本是生态环境局法规部门工作人员兼职承担改革工作，对改革工作投入有限；另外，生态环境损害赔偿工作涉及领域广泛，对专业知识要求较高，基层工作人员实际工作能力难以匹配不断提高的工作要求。

 

三、生态环境损害赔偿制度的优化路径

 

（一）推动生态环境损害赔偿制度纳入立法

 

一是结合环境法典编纂，推动生态环境损害赔偿工作。统一法律专业用语，统筹民事、行政、刑事法律责任的衔接，以及统筹磋商和环境公益诉讼、民事诉讼、行政执法、刑事附带民事诉讼的衔接。二是结合国家公园法等相关法律草案的起草审议，纳入生态环境损害赔偿的内容。生态环境损害赔偿制度涉及农田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律体系还没有完全囊括生态环境损害赔偿制度的具体要求，结合正在制修订的法律推动将改革制度成果纳入法律体系。三是从法律层面统筹各类资金的使用，将部分罚款和罚金纳入生态环境损害修复的资金范围，保证修复资金的充足。

 

（二）强化行政管理部门的制度建设

 

一是发挥好生态环境部门的牵头作用，加强与相关部门的联动，统筹开展索赔工作。在部级层面建立重大案件台账式管理制度，通过全国生态环境损害赔偿案件线索筛查与追踪办理数据平台，推动实现索赔工作数字化管理。

 

二是制定行政主管部门的工作规程，明确行政执法与索赔的衔接机制。执法部门在行政执法同时，应当开展“一案双查”，并将案件线索和相关证据移交生态环境损害赔偿部门。各地生态环境主管部门应发挥牵头作用，负责生态环境损害赔偿工作的组织统筹、督促落实和指导服务。

 

三是规范鉴定评估机构和人员管理。持续开展生态环境损害鉴定评估机构的推荐和动态管理工作。研究建立生态环境损害鉴定评估推荐机构信用评价制度。完善环境损害司法鉴定收费标准，推进环境损害司法鉴定国家库、地方库的建设，做好专家动态管理。

 

（三）完善生态环境损害鉴定评估技术体系

 

一是夯实技术基础。以设立国家重点研发计划、建立部级重点实验室等形式，加强生态环境损害鉴定评估技术基础研发；建设生态环境损害赔偿与鉴定评估基础数据平台，全面提升生态环境损害赔偿工作技术支撑能力。

 

二是继续完善生态环境损害鉴定评估标准体系。重点针对目前基础薄弱、需求强烈的生态领域开展技术攻关，加快森林、湿地、农田等技术标准的编制发布，补齐标准缺口。

 

三是提高鉴定评估智能化水平。研发生态环境损害鉴定评估智能化平台以及基线确定、效果评估、毒性判定等重点辅助模块，实现鉴定评估的标准化、规范化、智能化。

 

（四）提升生态环境损害鉴定评估工作能力

 

一是加强技术培训。生态环境损害赔偿已成为常态业务化工作，生态环境损害赔偿案例数量快速增长，对鉴定评估人才的需求也更加迫切，开展相关培训对于加强生态环境损害鉴定评估队伍建设，提升各地生态环境损害鉴定评估工作能力具有积极意义。

 

二是落实业务指导职责。根据职责分工，各有关部门应做好线索筛查、案件办理、诉讼、资金管理、鉴定评估等业务指导工作，对环境损害赔偿工作推进较慢的地方开展有针对性的指导帮扶，派员全过程协助参与案件调查、鉴定评估、磋商与诉讼审判、恢复实施和效果评估等环节，解决地方遇到的索赔工作困难和问题。

 

三是强化业务交流。通过跨领域跨行业挂职交流学习，扩展工作人员视野，提升工作能力。定期举办鉴定评估交流研讨活动，分享鉴定评估实践经验，营造专业高效的工作氛围。针对个别地方鉴定评估机构业务能力不足的问题，积极探索机构间合作的方式和途径，在合作中不断强化提升鉴定评估机构业务能力。组织典型案例评选活动，发挥示范引领作用，提高业务人员专业水平。

 

作者单位：生态环境部环境规划院