建设更加完善的生态环境保护制度体系

 作者：齐霁 田超 发布时间：2022年05月23日

 

近日，经中央深改委审议通过，生态环境部联合最高法、最高检等共14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》结合生态环境损害赔偿制度改革进程中发现的新问题，进一步深化和细化了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），是贯彻习近平生态文明思想的具体实践，将为建设更加完善的生态环境保护制度体系发挥积极的作用。

 

统一指导全国开展生态环境损害赔偿工作

 

2015年党中央国务院开启生态环境损害赔偿制度试点改革，其工作背景是生态环境损害法律责任不明确，法律制度不健全，立法没有涉及受损生态环境的赔偿和修复。

 

现实中，“企业污染、百姓受害、政府买单”的问题比较突出，如腾格里沙漠污染等事件，责任人虽然受到了法律的制裁，但遗留的生态环境损害问题没有得到解决，破坏的环境没有得到修复，群众的生态环境权益没有得到保障。

 

为此，中央启动了生态环境损害赔偿制度改革。2017年《改革方案》明确提出，到2020年要初步构建“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度。

 

《规定》正是在全面完成改革阶段性目标的时间节点，根据《民法典》的新规定，充分梳理总结各地改革实践经验，全面剖析阻碍改革深入开展的困难问题的基础上编制的，目的是通过细化规则和程序，统一指导全国开展生态环境损害赔偿工作，推动改革工作从试行向法治化、规范化、常态化运行的转变，让改革制度落地生根、长久见效。

 

《规定》是实施《改革方案》的“升级版”操作规范

 

（一）《规定》的主要内容

 

《规定》共5章38条，分为总则、任务分工、工作程序、保障机制和附则5部分。

 

第一部分为总则，明确了《规定》制定的目的和依据、工作原则、适用范围、赔偿范围、权利人及其工作职责、义务人及其赔偿责任、责任衔接、鼓励履责等内容。

 

第二部分为任务分工，分别明确了中央和国家有关部门的任务分工、地方党委和政府职责。

 

第三部分为工作程序，对生态环境损害赔偿案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点工作环节作出规定。

 

第四部分为保障机制，对鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开、报告机制、考核和督办机制、责任追究与奖励机制等作出规定。第五部分为附则，明确了《规定》的解释权、生效时间等。

 

（二）《规定》与相关制度文件的关系

 

一是与《改革方案》的关系。《规定》在第一条明确了《改革方案》是《规定》制定的依据。《规定》是在总结地方改革试点和全国试行实践基础上，根据《民法典》有关要求，通过强化工作职责、规范工作程序、加强督办考核，指导改革转入常态化实施。《规定》在工作原则、主要内容等方面与《改革方案》一脉相承，是《改革方案》的延续和深化。因此，《规定》是实施《改革方案》的“升级版”操作规范。

 

二是与《若干意见》的关系。《规定》和2020年印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《若干意见》），均是以生态环境部联合有关中央和国家机关的名义发布。《规定》在《民法典》《固体废物污染环境防治法》等法律制修订后制定的，充分汲取法律精髓，深入总结地方经验，全面梳理相关问题，对相关法律做出深化和细化规定，并经中央深改委批准后，由生态环境部牵头印发。

 

因此，《若干意见》与《规定》不一致的，应当适用《规定》。对于《若干意见》，生态环境部还将会同相关部门，结合工作实际进行修订，保持文件的一致性和协调性。

 

三是与《司法解释》的关系。从《规定》的制定主体和相关内容可以看出，《规定》联合最高法、最高检等单位，对生态环境损害赔偿和司法诉讼的实践关系进行了规定。《规定》的相关内容与生态环境损害赔偿司法解释、公益诉讼等规定保持一致。

 

下一步，随着改革和司法实践的共同深入，司法机关应与生态环境损害赔偿的具体工作部门一同根据工作需要，完善相关诉讼规则。

 

实践中存在的问题与《规定》提出的解决措施

 

经过改革试点和试行，从中央国家机关到各省市，都取得了不少成绩，但实践中仍然存在地方工作开展不平衡、全国的赔偿工作程序不统一、鉴定评估技术能力尚显不足等问题。

 

为推动改革从试行向“法治化”“常态化”“规范化”的转变，解决实践中突出存在的问题，《规定》充分吸纳地方的实践经验，针对索赔工作中最主要的问题，提出了相关措施。

 

（一）强化部门统筹协调，促进制度落实到位

 

一是《规定》明确生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，强化部门协调和业务指导；二是加强与公益诉讼、行政执法等制度衔接；三是建立重大案件督办机制，督促地方对重大案件进行及时有效的处理。四是统一了赔偿工作程序，细化了工作要求，明确了不启动或终止索赔情形。

 

（二）压实地方责任，强化案件办理力度

 

一是将生态环境损害赔偿的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察内容；二是纳入污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核；三是增加案件线索筛查渠道，强化案件启动等内容；四是明确问责追究形式，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形问责。

 

（三）强化鉴定评估技术能力建设

 

《规定》明确加快相关基础方法和关键环节技术研究，研究建立鉴定评估机构和专家的诚信评价体系和信用约束机制，加快鉴定评估机构和人员能力建设。

 

落实《规定》还需要重点做好六方面工作

 

在《规定》的法治化、规范化、常态化的运行中，要注意6方面的问题。

 

一是继续将生态环境损害赔偿突出问题纳入督察和污染防治攻坚战成效考核，推动工作职责落实到具体的部门和人员。

 

二是充分发挥生态环境部门的牵头作用，强化同司法、自然资源等部门的合作交流，发挥多部门协同的合力。

 

三是加大案件线索排查力度，形成案件台账，依法依规开展索赔，将制度规范落实到案例实践。

 

四是要在案件启动率不断上升的基础上，提高结案率，确保每个线索有回应，每个案件都有着落，真正把案件办实、办结、办妥。

 

五是做好修复监督工作，确保受损生态环境得到修复，修复效果达到要求。

 

六是在实践中及时发现管理制度或技术方法的问题，提出修改的意见建议，并积极促成专项立法，推动生态环境损害赔偿制度进一步完善。

 

作者单位：生态环境部环境规划院