《环评法》守关20年

记者：温笑寒 发布时间：2022年10月30日

图为2007年青藏铁路环评验收。

本报记者王亚京摄

在不同人眼里，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的形象各不相同。

在项目建设方眼中，《环评法》是一个严格的关口，将一切有重大环境影响的项目挡在破土动工前，对环境污染和生态破坏说“不”；

在专家学者眼中，《环评法》是一座学术的富矿，法律的制定、修正、实施都是对于生态环境保护理念的最新践行，蕴含着无尽的研究价值；

而在立法者眼中，《环评法》是一个他们看着长大的孩子，见证着它的出生，呵护着它的成长，期待着它的未来。

2022年10月28日，距《环评法》颁布已经过去整整20个春秋。回首过往，当把这些截然不同的主观视角进行有机融合，汇聚而成的便是一段艰辛与感动并存的立法进程。

“高举轻打”，制度难落实，时代在呼唤立法

“在进行新建、改建和扩建过程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”这是1979年《环境保护法（试行）》第六条中的规定。而正是在这部法律中，环境影响评价这项从源头预防环境污染和生态破坏的制度（以下简称环评制度），在我国法律上首次得到确认。

事实上，环评制度是一个“舶来品”。曾担任环境保护部环境工程评估中心党委书记的梁鹏介绍，1969年，美国成为世界上首创并执行环评制度的国家。尽管我国并非首创，但这项制度一直承载着国人很高的期望。

1973年在北京召开的第一次全国环境保护会议，被普遍认为是中国环境保护事业的肇始。会上提出，要做好全面规划，自然资源的开发利用，要考虑到环境影响，经济发展与环境保护要统筹兼顾，全面安排。这是环评概念在我国的首次引入，也清晰点明了环评理应扮演的角色：统筹兼顾经济发展与环境保护。

如此背景下，环评制度被1979年《环境保护法（试行）》确认，但之后很长时间内，其发挥效果却并不令人满意。原因之一，是环评制度与我国现有体系的衔接不畅。

梁鹏认为，作为一项从外国引入的制度，环评在我国建设项目从立项到建设一整套环节中找到位置，是制度本身发挥效用的基础条件，需慢慢地摸索。

而除去衔接问题，北京大学教授汪劲认为，这项制度无法发挥应有效果，相关法律制定不够具体也是重要原因。“虽然之后制定的环境保护单项法律也重申了环评制度，但由于所有法律中均没有更多具体规定，环评制度在当时更多只能是‘高举轻打’，很难落在实处。”汪劲介绍。

与环评制度“高举轻打”同时期的，是以经济建设为中心的社会背景。“当时我国正处于改革开放时期，要提高人民生活质量和水平，首要任务就是发展经济。”汪劲认为，历史阶段内高污染、高投入、高能耗产业的发展，对国内生态环境造成了极大的影响。

于是，经济发展与环境保护的关系问题讨论重新开启。环评制度通过专门立法，发挥出应有作用，统筹兼顾、全面安排两者关系，成为人民的呼唤和时代的要求。

历尽艰辛，为单一制度立法，环评迎来“新纪元”

谈到当年《环评法》立法过程，原国家环境保护总局法规司副司长李恒远感慨：“实在太不容易了。”

为保障《环评法》的起草工作，国家环保总局曾专门成立支撑小组，其中成员便包括李恒远和梁鹏。支撑小组整理了大量文献材料，并随同全国人大到各地开展调研。

但李恒远所谈到的不易，绝不仅仅是这两方面的辛劳，更多是因环评制度的立法，经历太长时间的摸索。

尽管过去这么多年，梁鹏依旧对自己工作后起草的第一份材料印象深刻。“当时领导布置我写一份材料，而这份文件最后也出台了，这便是20世纪90年代国家环保局出台的《建设项目环境保护管理程序》。”

在当时，类似关于环评的政策文件，国家出台的还有很多。1986年，国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合颁布《建设项目环境保护管理办法》（以下简称为《办法》）。“《办法》明确了环评程序在建设项目管理环节中的位置，解决了环评制度与原有建设项目审批制度的衔接问题。”汪劲说。

1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称为《条例》）。《条例》的起草工作由当时的国家环境保护局环境工程评估中心主持。作为主要起草人，中国政法大学教授王灿发对《条例》的影响这样评价：“《条例》的制订，让环评制度和‘三同时’制度有了最直接的法规依据。”

环评制度专门立法，需要解决制度如何与现有程序衔接的问题，也需要使制度更好地符合社会经济发展要求。伴随着一系列政策文件出台，环评制度的法律框架在逐渐搭建，具体要求也在逐步明晰。

然而，即便法律案顺利起草，且进入全国人大常委会审议环节，但《环评法》的立法之路也并不顺利。“当时争议非常大，讨论非常激烈。”原环境保护部环境影响评价司司长祝兴祥回忆道。

经过不懈努力，2002年10月，《环评法》终于颁布。包括规划环境影响评价及规划环评的跟踪评价、建设项目环境评价以及环境影响的后评价在内完整的一套环评制度在法律上得到确认。

“《环评法》是我国针对一个管理制度进行的单行立法，在环境立法领域是具有开创性的。从项目管理到规划管理，从微观到宏观，从单向到综合，从当前的管理到将来的管理，《环评法》的颁布开创了环评新纪元。”王灿发说。

而在李恒远看来，《环评法》对环评的管理、资质、程序等一系列问题进行明确，从根本上保障了环评工作的科学、严谨和效果。

把关项目，协同推进高质量发展与高水平保护

采访中，祝兴祥提及青藏铁路建设的一个小细节引起了记者的注意：当年铁道部建设青藏铁路的时候，施工区域的草皮需要铲下来保存在一边，铁路修好后工人再把草皮在铁道两边一块块地堆好。

祝兴祥告诉记者，这些听起来繁杂的措施，在青藏铁路建设项目的环境影响报告书中有着明确规定，其目的便是落实《环评法》具体要求，保护当地生态环境。

“青藏铁路全线1000多公里，其中永冻层550公里，很多地方寸草不生，保护草皮对当地自然生态非常重要。”祝兴祥认为，《环评法》的颁布，对我国建设项目实施过程中的生态保护和污染防治起到很大作用。

对《环评法》的作用，同样深有体会的还有中国南水北调集团副总经理孙志禹。20年前，在中国长江三峡工程开发总公司（现中国长江三峡集团有限公司）工作的他，正参与金沙江下游梯级开发项目，对照项目环评要求落实各项生态保护措施。

虽时隔多年，孙志禹仍对圆口铜鱼这个物种记忆犹新。圆口铜鱼是长江上游一种特有的重要经济鱼类，每年初夏水温渐暖时，它们会来到具有卵石河底的急流滩处产卵，孵化出的幼鱼逆流而上。但兴建的各种水利工程成了鱼儿洄游路上的障碍，金沙江开发便是如此。

为了在开发利用水能资源的同时保护鱼类，在金沙江开发利用的环评中，相关部门提出一系列减缓方案，包括实施人工增殖放流、进行保护关键技术研究、建立水生生态环境监测系统等。

“结合金沙江下游的向家坝、溪洛渡两座水电站的建设，我们同步开展了保护区范围的调整工作。”孙志禹回忆起保护区的建设过程，“随着设置监测系统、增殖放流站以及科研单位观测站等措施的落实，长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区在长期应用中逐步显现其保护作用。”

环评是项目开发建设的第一个关口，也是最重要的关口。“有重大环境影响或不可逆环境影响的项目被禁止投入建设，而通过措施可以减轻或避免环境影响的项目，其环评报告中提出的相关措施起到了预防环境污染和生态破坏的作用。”王灿发认为，《环评法》的实施，使得环评制度成为项目把关的抓手。

通过环评把关项目，成效是显而易见的。今年生态环境部7月例行新闻发布会上指出，《环评法》颁布20年以来，全国经济总量增长了9倍，能源消费总量相比只增加了两倍多，二氧化硫等主要污染物排放量则下降了3/4。

20年过去，《环评法》历经2016年、2018年两次修正，仍站在时代的前沿，以减污降碳协同增效为代表的新要求新挑战正考验着这部已届“弱冠之年”的法律。但始终不变的，是协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的环评初心，是建设美丽中国的美好愿景。