环境执法“十年磨剑”显锋芒

作者：曹晓凡 发布时间：2022年11月03日

2012年党的十八大报告以专章形式提出国家“大力推进生态文明建设”。2013年十二届全国人大一次会议拉开了中国生态文明建设的新序幕。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“用严格的法律制度保护生态环境”。2013年—2017年，国务院先后发布的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》均要求加大环境执法力度。2021年11月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求提升生态环境监管执法效能。

生态环境执法依据日臻完善

目前，我国现行有效的生态环境保护类法律有30余部、行政法规100多部、生态环境部部门规章84项、地方性法规1000余部，已经初步构建起以环境保护法为统领，涵盖水、气、声、渣等各类污染要素和山水林田湖草沙等各类自然生态系统，务实管用、严格严密的生态环境保护法律体系。

我国现行生态环境保护法律法规体系在过去十年进行了大范围的立、改、废，为生态环境执法提供了有力的法律依据。

多元共治的生态环境监管执法模式逐步形成

从2015年底中央生态环保督察开始试点，到2018年完成第一轮督察，并对20个省（自治区）开展“回头看”；从2019年启动第二轮督察，到今年上半年，分六批完成了对全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、两个部门和6家中央企业的督察。两轮督察公开曝光了262起典型案例，受理转办的群众生态环境信访举报28.7万件，已办结或者阶段办结了28.6万件，第一轮督察共问责了1.8万人。中央生态环保督察极大地促进了生态环境执法工作。

从十二届全国人大常委会首次对新修订的环境保护法实施情况进行检查开始，全国人大常委会聚焦生态环保领域的突出问题，精准发力，连续开展执法检查。十三届全国人大常委会在过去五年先后开展《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等10部生态环境法律和相关决定的执法检查。执法检查组查找了生态环境保护法律实施中存在的问题，用刚性监督让法律“利剑出鞘”。

在环境行政执法和刑事司法衔接方面，2013年，公安部与原环境保护部联合制定了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。2017年，公安部、最高人民检察院、原环境保护部联合制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。2018年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会，印发 《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》。

2012年修订的《民事诉讼法》和2014年修订的《环境保护法》将环境公益民事诉讼制度法律化，2017年修改的《行政诉讼法》将环境公益行政诉讼制度法律化，为公民参与环境事务提供了法律保障，成为生态环境监管执法的重要补充，初步建立起了多元共治的生态环境监管执法模式。

生态环境保护综合行政执法体系建设取得历史性突破

2015年，党的十八届五中全会提出要实行省级以下环境监测监察执法的垂直管理。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，并发出通知。

2018年，党的十九届三中全会和十三届全国人大第一次会议推动实现了国务院层面生态环境监管体制改革，即在原国土资源部、原环境保护部基础上，整合其他部委有关自然资源管理和生态环境保护的职能，分别组建成立自然资源部和生态环境部。

为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》部署要求，深化生态环境保护综合行政执法改革，整合组建生态环境保护综合执法队伍。中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年12月4日印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》。生态环境部于2019年2月3日印发《关于贯彻落实〈关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见〉的通知》。

根据深化党和国家机构改革有关安排部署，扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，经国务院同意，生态环境部于2021年3月11日将《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》及说明印发。

2021年6月29日，生态环境部印发了《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》。为深入推进生态环境保护综合行政执法改革，进一步加强生态环境保护综合行政执法队伍建设，切实提高执法效能，着力打造生态环境保护铁军中的主力军，生态环境部组织制定的《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》于2021年12月13日印发。

为规范生态环境保护综合行政执法人员着装，加强生态环境保护综合行政执法队伍规范化建设，生态环境部于2021年2月21日印发《关于印发〈生态环境保护综合行政执法人员着装管理规定〉的通知》。

生态环境执法规范化建设取得显著成效

在生态环境执法的规范化建设方面，2021年11月，生态环境部印发了《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》，这是生态环境系统推进依法治污的综合性文件。生态环境部先后印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》《关于进一步强化生态环境保护监管执法的意见》《禁止环保“一刀切”工作意见》《关于印发生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》等一系列文件。另外，废除了阻碍生态环境执法的“土政策”206件。

严格执法推动法律法规落地见效

2014年国务院办公厅发布了《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号），明确提出要严格依法保护环境、推动环境执法全覆盖，对各类环境违法行为“零容忍”，推行“阳光执法”。

“史上最严”的《环境保护法》实施以来，恶意环境违法势头得到明显遏制。连续六年开展垃圾焚烧发电行业达标排放专项整治行动。生态环境部等7个部门连续五年开展“绿盾”专项行动，加强对自然保护地监督管理。连续四年开展集中式饮用水水源地环境保护专项行动。连续三年开展严厉打击涉消耗臭氧层物质（ODS）违法行为专项行动。连续两年组织相关省份对“十三五”以来部批建设项目环境保护“三同时”和竣工环境保护设施自主验收开展现场核实工作。统筹全国生态环境系统骨干力量近5万人（次）对京津冀及周边地区、汾渭平原等重点区域开展常态化大气污染防治监督帮扶。创新性组织开展发电行业碳排放报告质量专项监督帮扶。生态环境部、最高人民检察院、公安部连续三年在全国开展严厉打击危险废物环境违法犯罪和重点排污单位自动监测数据弄虚作假违法犯罪专项行动。

2015年—2021年，全国各级生态环境主管部门累计下达环境行政处罚决定书106.34万份，罚没款数额总计695.5亿元。其中，全国在2021年办理的环境行政处罚案件是新《环境保护法》实施前的1.6倍。2013年—2021年，人民法院审理的以污染环境罪定罪的案件年均超过了2000起，而2013年之前每年也就是几十起，少的时候就是一二十起。再就是2015年新《环境保护法》实施以来，办理按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和涉嫌环境污染犯罪等五类案件共计17万多件。

作者系河北环境工程学院副教授

湖南中奕律师事务所律师