黄河沿岸工业企业该如何绿色发展？

作者：刘闺臣 发布时间：2022年11月16日

《黄河保护法》通过立法将国家重大战略转化成指导具体行动的法律，为今后黄河全流域保护和高质量发展提供了法律支撑。

其中，“生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重”的原则，必将深刻地影响黄河两岸的生活和生产经营活动，本文站在企业角度，看《黄河保护法》如何促进黄河流域沿岸工业企业加快绿色发展步伐。

“一盘棋”下，强化行政许可

《黄河保护法》一个明显的特点是黄河流域保护机制的整体性、系统性与统筹性，在法律规范上的体现之一就是，国务院的统筹决策权和一些行政许可事项统一上收到中央行政机关层面。国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制,全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。

黄河流域的部分资源利用许可权直接由中央行政机关行使，具体包括：国家对黄河水量实行统一配置。国务院黄河流域管理机构制定和调整黄河水量分配方案和跨省支流水量分配方案。黄河水量分配方案由国务院批准，跨省支流水量分配方案报国务院授权的部门批准。关于取水许可的审批层级上，黄河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限额以上取水，均由国务院黄河流域管理机构直接负责审批。其他取水由黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门负责审批取水申请。国家在黄河流域实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，国务院发展改革部门会同国务院水行政主管部门制定并发布高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录。国务院水行政主管部门会同国务院自然资源主管部门定期组织开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估，评估结果作为划定水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区的依据。地方人民政府再根据最新划定结果对本地区实施差别化管理。国家实行黄河流域河道采砂规划和许可制度。国务院黄河流域管理机构和黄河流域县级以上地方人民政府依法划定禁采区，规定禁采期。禁止未经国务院批准，占用永久基本农田等。

由此可见，有的行政许可事项由国务院直接审批，有的虽非中央行政机关直接审批，但国务院行政许可权的行使对地方行政机关的审批权限构成直接影响。这些都体现了黄河流域保护的整体性，也提醒黄河流域沿岸企业不仅要留意本地政策，还应当密切关注国家层面黄河流域保护的大政方针，以提前做好预判和预案，避免因“资源制约”陷入被动局面。

水资源刚性约束倒逼企业节约用水

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。在这种情况下，国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，并将其明确写入法律中，以法律形式确保其“刚性”执行力度，主要体现在：

1.国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度。这一强制性用水定额的全称叫黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额，分为国家用水定额和地方用水定额。地方用水定额是对国家用水定额的补充或加严规定。黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域的用水单位均应当严格执行国家和地方的用水定额；超过用水定额的，应当限期实施节水技术改造。

2.取水规模以上的单位实行取水在线监测。在线监测是企业并不陌生的一种监管方式。安装取水在线计量设施并非由《黄河保护法》首次提出，一些水资源紧缺的省市早在2014年就曾提出过安装在线计量设施的要求。但这些规定无论效力等级、适用范围，还是处罚力度，都远无法满足黄河全流域节水监管的需求。《黄河保护法》考察借鉴了实践中行之有效的做法，从法律层面对安装取水在线计量设施做出统一规范，明确要求取水量达到取水规模以上的单位必须安装“合格”的在线计量设施，要“保证设施正常运行”，并从经济角度制定了罚则，明确详尽且有力度，使取水单位“不敢”故意违法。

关于何为“取水规模以上”的问题，《黄河保护法》规定，“取水规模标准由国务院水行政主管部门制定。”水利部于2021年6月印发的《水利部关于强化取水口取水监测计量的意见》中提出，地表水年许可水量50万立方米以上、地下水年许可水量5万立方米以上的取水，原则上均应安装在线计量设施。这个“取水规模”是全国通用的标准，笔者认为，目前可作为参考，但并不排除下一步水行政主管部门会针对黄河流域做出专门的规定。

3.发挥政府对市场的调控作用。一方面体现在建立促进节约用水的水价体系。本法首次以法律形式确立居民生活用水实行阶梯水价、高耗水工业和服务业水价实行高额累进加价、非居民用水水价实行超定额累进加价，以充分发挥价格杠杆促进黄河流域全行业节水。另一方面，国家在黄河流域建立有利于水、电、气等资源性产品节约集约利用的价格机制，对资源高消耗行业中的限制类项目，实行限制性价格政策。

企事业单位主体责任进一步强化

1.黄河流域水环境质量标准进一步提升。一方面，国家层面，国务院生态环境主管部门单独制定严于一般水环境质量标准的黄河流域水环境质量标准。另一方面，黄河流域省级人民政府还可以制定严于黄河流域水环境质量标准的地方水环境质量标准。对黄河流域水环境质量不达标的水功能区，省级人民政府生态环境主管部门应当实施更加严格的水污染物排放总量削减措施，限期实现水环境质量达标。排放水污染物的企业事业单位应当按照要求，采取水污染物排放总量控制措施。

2.特有污染物不再是监管空白地带。本法规定，对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，以及国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物，黄河流域省级人民政府应当补充制定地方水污染物排放标准。并且规定对于存在（一）产业密集、水环境问题突出；（二）现有水污染物排放标准不能满足黄河流域水环境质量要求；（三）流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准，三种情形之一的，黄河流域省级人民政府必须制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。

3.从法律层面明确了对新污染物管控和治理的行政职责。在产在用化学物质的系统调查、环境风险评估和管控即将提上日程，黄河流域石化化工行业加快有毒有害物质绿色替代、降低新污染物排放是实现企业可持续发展的必然要求。

4.企事业单位地下水污染防治的主体责任进一步加强。地下水污染防治在《水污染防治法》中规定的力度尚不够大，除一般性禁止规定外，直接针对地下水污染防治的内容相对较少。相关行业企业采取了防渗漏的措施，建设了地下水水质监测设施井进行监测，即可基本上认定为合法。《黄河保护法》借鉴《地下水管理条例》，通过专门制定并发布“地下水污染防治重点排污单位名录”并要求安装水污染物排放自动监测设备，使纳入名录的企业地下水污染防治的主体责任明确，同时也有效保证了生态环境主管部门的监管力度。

5.行政强制执行在本法中得到进一步强化应用。《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《草原法》等法律中均有关于“代为治理”、“强制拆除”等的相关规定。在现有适用领域的基础上，《黄河保护法》进一步延展了这两种行政强制执行方式的适用对象：从事生产建设活动造成水土流失的、在黄河流域损坏或擅自占用淤地坝的，违法者被责令限期治理而逾期不治理的，或被责令采取补救措施而不采取的，代为治理或代为采取补救措施，所需费用由违法者承担。

对于在黄河流域河道、湖泊管理范围内建设影响妨碍行洪的违法建筑物、构筑物的，同样规定除罚款外，限期拆除或者恢复原状，逾期不拆除或者不恢复原状的，强制拆除或者代为恢复原状，所需费用由违法者承担。

当然除以上几点外，企业的主体责任还体现在防止土壤污染、固体废物污染环境防治、生态保护等方方面面，鉴于现行法律中已有相关规定，本法未做重复罗列。

笔者认为，《黄河保护法》是一部高质量的流域立法，从黄河流域的实际症结出发制定针对性规范，有的放矢，必将推动黄河流域生态保护与高质量发展，建议黄河流域沿岸企业注意加强学习，并将相关新要求尽快融入企业环境合规体系建设中。

作者单位：北京德和衡（青岛）律师事务所