上中下游国土空间开发和产业结构差异较大，绿色发展转型压力大

立法为黄河保护提供综合解决方案

记者：张聪 发布时间：2022年12月16日

黄河是中华民族的母亲河。出台专门的《黄河保护法》为黄河“把脉诊病”，是在大力巩固既有治理和保护成效的同时，在法治轨道上进一步提升黄河流域的大治理、大保护能力。承袭了“一河一法”理念的《黄河保护法》，是继《长江保护法》之后的又一部流域保护法，是我国生态环境保护法律体系的一个重要而又特殊的组成部分，将为黄河流域生态环境治理和高质量发展提供量身定制的解决方案。围绕相关问题，记者采访了相关专家与学者。

把黄河流域高质量发展目标法治化

黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲，都极易发生退化，恢复难度较大且过程缓慢。环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。

重庆大学法学院副院长杜辉认为，黄河流域上中下游自然禀赋不同，经济社会发展阶段和特点差异较大，面临的生态环境问题既有共性也各有不同。总体来看，上中下游都面临较为严峻的生态环境资源问题，但各有侧重。

山东省委党校（山东行政学院）社会和生态文明教研部副教授张彦丽表示，黄河流域污染防治问题、水资源短缺问题、防洪安全体系建设这三个方面，上中下游需要协同共治。特别是水资源的节约集约利用，是黄河流域九省（区）要共同面对的问题、共同的任务。

“上游河段的重点问题是生态系统退化和水源涵养，中游河段更关注黄土高原的荒漠化与水土流失问题，下游河段则面临着水量不足、湿地萎缩、水土污染、海岸侵蚀、自然岸线锐减、生物多样性减退等问题。”杜辉表示，黄河流域的大治理、大保护不仅要建立在对黄河流域生态环境禀赋和空间发展格局的总体把握之上，还应当以问题为导向，因地制宜、分类施策。

在经济社会发展方面，因为自然资源禀赋特征和空间分布格局的影响，上中下游的国土空间开发和产业结构差异较大。黄河流域分布有黄淮海平原、汾渭平原、河套平原，具有良好农牧业基础。同时，中上游能源资源储量丰富，能源集中型、资源集中型产业结构相对稳定，也伴生了较为突出的生态环境问题，下游地区高污染、高耗能、高耗水的产业项目对水资源、水生态和水环境影响较大，全流域均面临着绿色发展的转型压力。

杜辉认为，《黄河保护法》从统筹上中下游出发，既设计了一般性规则满足大空间尺度的保护和治理需要，也针对不同流域的特色问题设计差异化的规则，做到了普遍与特殊、整体与局部、宏观与微观的深度结合。

“《黄河保护法》是运用法治思维，将流域高水平保护和治理体系化、把流域高质量发展目标法治化的典范，进一步推进了黄河流域大保护、大治理和高质量发展格局的成熟定型。”在杜辉看来，这部法律正是立足于黄河流域自然生态本底较为脆弱、系统环境一定程度超载、水资源较为匮乏、水沙关系较为失衡和水灾水患可能性较大、高质量发展不充分等焦点问题，致力于解决经济社会发展与生态环境资源承载能力之间矛盾，破除影响流域系统性保护和整体性治理的体制机制障碍，增强高水平保护与高质量发展的系统性、适应性。

对一些长期存在的问题提供现实性解决方案

长期以来，黄河水沙关系较为复杂，洪水风险依然是流域的最大威胁，“地上悬河”形势较为严峻，下游滩区防洪工作与经济发展矛盾长期存在。上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能较低，中游水土流失，下游生态流量偏低、河口湿地萎缩。水资源保障形势严峻，人均占有量仅为全国平均水平的27％，开发利用率高达80％。流域工业、城镇生活、农业面源和尾矿库污染严重，支流污染问题突出。

“《黄河保护法》对一些长期存在的问题提供了现实性解决方案。”陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰介绍，《黄河保护法》出台之前，一些有关法律法规要么是区域性的，要么是单一立法，对规范黄河流域生态保护和高质量发展的针对性不强，相关法律之间衔接性不够，并存在一些法律制度空白。

“作出整体性制度安排的《黄河保护法》，增强了黄河流域保护和治理的系统性。”方兰说。

如，黄河的水污染问题既有所有江河的共性，也有黄河自身的特殊性。因此，针对黄河流域水污染的突出问题，《黄河保护法》规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施。

据悉，黄河流域生态破坏问题之所以长期得不到彻底解决，除了黄河流域的自然环境外，也与该流域经济和社会发展水平较低，与对黄河的过度开发利用有着密不可分的关系。因此，为有效解决黄河流域的生态问题，《黄河保护法》规定了城乡融合、城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施，旨在提高黄河流域的高质量发展水平。

“《黄河保护法》提出黄河流域建立省际河湖长联席会议制度，这是《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》没有提及的新内容。”张彦丽介绍，原来，各省各级都有河湖长。如今，建立省际河湖长联席会议制度，是从国家层面建立横向统筹协调的一个重要抓手，利用这一联席会议制度，就能比较好地对黄河的上中下游、主要干支流的水资源保护和生态环境问题进行沟通和协调。

“河长制、湖长制，也都在法律上有了体现。可以想象，未来在保护层面，包括在协商层面，都会有更加刚性的约束，也可以让整个黄河保护在顶层设计和在地方层面，形成制度化、常态化。”方兰说。

对黄河流域的特殊问题采取针对性治理措施

大流域立法既有共性的理念、原则和制度，也有因河湖而异的特色规范。针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，《黄河保护法》坚持以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情况，在解决河流共性问题的同时，对黄河流域的特殊问题采取针对性治理措施。

黄河沙多引发自然灾害是其最大的特点。统计显示，黄河多年平均年输沙量达16亿吨，居世界大江大河之首，多年平均径流量仅500多亿立方米，水少沙多。大量泥沙淤积在下游河道，形成了举世闻名的“地上悬河”。

黄河62％的水量产自兰州以上，90％的沙量产自中游区域，来水和产沙异源，水沙关系不协调，容易引起防汛、供水、生态等问题。因此，《黄河保护法》在第五章明确规定，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制；完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，发挥联合调水调沙作用；黄河流域河道采砂实行规划和许可制度；在三门峡等水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采取网箱、围网和拦河拉网的养殖方式。

“黄河流域水资源矛盾十分突出，以全国2％水资源支撑了12％的人口和15％的土地。”张彦丽认为，《黄河保护法》强调在黄河流域要布局节水的产业，严格限制高耗水、高污染或者高耗能项目上马，这是一个非常重要的导向，是《黄河保护法》对产业发展的一个总体要求。

在黄河流域，整个区域是以重工业为主要特征，而且是以能源化工为主要特征，是中国国家级的能源化工基地。黄河流域的内蒙古、陕西、山西，是我国排名前三的煤炭产区。据统计，这三个地区的煤炭产量，约占全国总产量的七成；这三个地区的粮食，占全国粮食总产量不足10％；这三个地区的水资源占比，却只有3％。

“黄河流域现在最突出的矛盾就是水—能源—粮食的关系很脆弱。水量很少，但能源集中。”方兰认为，水资源约束引起流域能源安全脆弱性、生态环境脆弱性、粮食生产脆弱性的风险增加，水、能、粮一定要协同发展。因此，《黄河保护法》将高耗水纳入黄河流域的“三高”限制中，这是非常有必要的。