从改革试点区，到实践引领区，再到基层联系点

南通扎实推进生态环境损害赔偿制度建设

截至目前，全市已累计办理损害赔偿案件850余件，办案金额达1.56亿元

记者：陈洁 发布时间：2022年12月22日

中央依法治国办日前公布第二批全国法治政府建设示范创建活动示范地区和项目，江苏省南通市探索完善生态环境损害赔偿制度项目，从全国149个申报项目中脱颖而出，成为全国59个法治政府建设示范项目之一。

面对生态环境损害，“污染源头难预防、损害责任难追偿”的窘境时有发生，受损生态环境往往难以得到修复。为突破这一困局，南通市在全省率先启动生态环境损害赔偿改革试点，各地各部门积极探索、先行先试。

自2017年9月在全省率先出台《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》以来，截至目前，全市已累计办理损害赔偿案件850余件，办案金额达1.56亿元，办案数量位居全国第一。

先行先试

开启制度建设改革之路

2016年1月11日，南通市启东市环境执法人员在执法检查时发现，启东市某固废处置有限公司在厂区内填埋黑色物质。经调查，现场采样挖取的4.77吨黑色物质为危险废物。经进一步调查发现，前述行为竟发生在十余年前。

根据《刑法》规定，污染环境罪“后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”但《刑法》同时规定，法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年，犯罪行为不再追诉。

违法行为如此恶劣，如果不能追究，如何让违法行为人承担应有的责任？面对被严重污染的土壤环境，违法行为人应该付出何种代价？追究行为相关的依据是什么？如何让案件办理具有可操作性？如何让受损的生态环境得到修复？一系列严肃的问题，引起当地生态环境执法人员的深深思考。

2017年6月，在原南通市环保局牵头组织下，南通市中级人民法院、检察院、财政局等相关单位组成考察团队，赴浙江省绍兴市考察生态环境损害赔偿工作。

2017年9月，《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》正式出台，南通生态环境保护制度建设自此迈上了一个新的台阶。

2017年12月，根据新出台的方案，原启东市环保局与这家固废处置公司签订生态损害修复（赔偿）协议，由赔偿责任方缴纳1500万修复保证金，自行开展修复。公司委托专业第三方公司开展土壤修复，修复工程共计开挖土方7240.2立方米，其中危险废物3429.6吨、重污染土壤9203.9吨、轻污染土方量1051.5立方米，修复工程实际投入3000余万元。2020年1月，修复工程通过验收。

据悉，这起案件既开创了南通市生态损害赔偿工作的先河，也成为迄今南通市个案赔偿金额最多、历时周期最长（4年）、修复量最大的案例。

这起案件的办理为后续制定并出台相关制度文件和开展案例实践奠定了扎实的基础。此后，一系列污染环境的案件得到了妥善处理。2017年—2019年，全市先后办理损害赔偿案件78件。2019年1月，生态环境部赴南通调研生态环境损害赔偿工作情况，对南通创新做法予以认可。2019年3月，江苏省政府与生态环境部签署合作框架协议，明确在南通推进生态环境损害赔偿制度实践引领区建设。

司法衔接

形成共享共查共治格局

2022年8月，江苏省生态环境厅和江苏省人民检察院公布江苏省第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，南通市通州区某废油加工厂偷排废油生态环境损害赔偿磋商诉讼案位列其中。

在这起案件中，潘某、唐某等人自2017年6月始，租用废油加工厂进行废油加工，通过收购万吨轮上的废油混合物（含废油、油泥、油污水）运回废油厂油罐中进行沉淀，将上层杂质较少的废油外售，杂质较多的废油注入兴石河上停放的船舶继续沉淀，油渣等废物排入兴石河，共计排放含油污水约260吨。南通市通州生态环境局委托第三方机构开展鉴定评估，经评估，此案生态环境损害赔偿费用共计600余万元。

据悉，本案涉案金额大，涉及赔偿权利人数量多，案件磋商难度较大，南通市生态环境局主动邀请检察、公安机关全过程参与案件办理，为合理分配赔偿责任、科学确定赔付方案等提供了专业指引。

经数次磋商，潘某等与南通市通州生态环境局签订生态环境损害赔偿协议，涉及的赔偿金额400余万元均已缴纳到位，修复工作也在有序开展。但销售人员李某及程某拒绝磋商，拒绝磋商并不意味着能逃避惩罚、逃避赔偿。随后，生态环境部门依法向南京市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。

南通市在探索生态环境损害赔偿制度改革过程中，主动对接检察、公安等司法部门，从案件线索移送、参与磋商、支持诉讼、监督修复、信息共享等方面建立衔接机制，形成“信息共享、案件共查、问题共治”的生态环境损害赔偿工作格局，确保“谁损害、谁赔偿”充分落实。

同时，注重深化司法协作，强化损害赔偿案件司法保障，特别是密切与检察机关的衔接合作，检察机关深度参与案件办理，在全市范围内实现检察建议办理、违法案件索赔、索赔磋商监督“三到位”，有效推进了生态环境损害赔偿工作的开展。

2020年7月，南通市被生态环境部确定为全国唯一一个生态环境损害赔偿制度改革基层联系点。从试点到引领区，再到基层联系点，南通扎实推进生态环境损害赔偿工作的制度化、规范化、常态化，一路探索生态环境损害赔偿制度改革“南通模式”。

简易+电子

破解损害赔偿评估难题

长期以来，“评估难、评估贵”是制约生态环境损害赔偿工作的瓶颈。对于比较简单的、金额较小的案件，如何简易、快速地进行评估，一直是基层在实践过程中比较关心的问题。

针对事实清楚、案情简单、损害明显的小额案件，南通市率先开展简易评估，建立损害赔偿专家库制度，行政部门与赔偿义务人共同委托专家按照相关技术规范出具评估意见，制定出台《南通市生态环境损害评估专家库管理制度（试行）》，优化专家结构，明确专家职责，以全市公布的首批57名生态环境损害评估专家为依托，有效化解了“评估难、评估贵”的难题。

2022年3月23日，南通市海安某食品公司因污水处理设施未正常运行被行政处罚，南通市海安生态环境局对这家公司进行普法宣传教育，公司意识到了此次违法行为的严重性，随后与南通市海安生态环境局共同委托专家对此次水污染事件进行生态环境损害评估。

经评估确认，本次赔偿金额共计7727元。这家公司当场同意赔偿，并将生态损害赔偿金缴到海安生态环境局生态损害赔偿专户。公司负责人表示，要不折不扣落实损害赔偿要求，并汲取教训，引以为戒，将污水治理作为企业管理最重要的事情来做。

案件适用简易评估程序，直接委托专家进行评估，缩短了损害赔偿案件办理时长，有效地破解了鉴定程序复杂、时间长和花费大的问题，有利于赔偿义务人积极履行损害修复责任。

今年以来，南通市进一步破解损害赔偿评估难题，依托江苏省生态环境厅开发的电子化评估系统，制定下发《关于启用生态环境损害综合认定辅助决策软件的通知》，在全国率先实施生态环境损害赔偿电子化评估。

同时，探索开展类案评估价格参考机制，对违法性质相同、污染物种类一致、持续时间相当的小额损害赔偿案件，以以往类似案件评估价格为参考，快速认定损害赔偿金额。

2022年以来，全市共采用简易评估程序办案268件，占全部办案数量的96.4％。

强化修复

拓展多种类别修复方式

“根据《南通市海门生态环境局关于办理生态环境损害案件惩罚性赔偿的方案》，该厂以逃避监管方式排放水污染的行为属于‘应当适用惩罚性赔偿’的情形，根据其超标系数、排放水量、持续时间等裁量因子，经测算，该厂生态环境损害惩罚性赔偿裁量系数为1.47，需承担10.8663万元的生态环境损害责任，其中33464元为惩罚性赔偿。”2022年5月25日，南通市海门生态环境局与海门市公安、检察院共同组织召开了海门市某无线电器材厂生态环境损害赔偿磋商会议。会上，海门生态环境局相关负责人着重对该厂应承担生态环境损害惩罚性赔偿进行了释法说明。经过磋商，当事人当场签订了赔偿协议，并于5月30日缴纳了赔偿金。

今年3月，根据国家改革试点部署，南通市生态环境局在全国生态环境系统率先制定出台《关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》，聚焦惩罚性赔偿适用情形难确定、金额难计算、证据难固定等问题，明确要点，细化要求。在此基础上，选取海门、海安、开发区3个区（市）作为试点，分别制定区域性实施方案，探索多类别、跨区域、有特色的案件办理模式。

生态环境损害赔偿，旨在修复、重在修复，拓展多类别、差异化的修复方式，是希望通过各种方式真正推动受损生态环境得到修复，推动生态环境质量改善，真正写好生态环境损害赔偿的“后半篇文章”。

今年6月，劳务代偿机制正式启动，南通市海门生态环境局组织开展全国首例集体性劳务代偿活动，首批18家企业27人在生态公益林通过劳务代偿方式，折抵生态环境损害赔偿费用。

7月，探索实施增殖放流这种后续的替代性修复方式，南通市海安生态环境局针对办理的首例惩罚性赔偿案例，在青墩遗址附近放流60万尾草鱼、鳊鱼等鱼苗，用于修复水域生态，维护水系生物平衡。

山水织彩卷，草木绘丹青。近年来，南通市生态环境损害修复工作取得显著成效，先后累计推动处置、修复土壤20万平方米、固体废物7万吨。南通五山地区实施生态保护修复，新增森林面积约6平方公里，森林覆盖率超过80％，有效恢复长江岸线生态功能，成为长江生态损害修复的典范。

面对未来，南通市生态环境局党组书记、局长程炜表示：“全市生态环境部门在持续打好蓝天、碧水、净土保卫战的同时，将持续深入推进生态环境损害赔偿工作，继续保持领先态势，用好生态环境损害赔偿‘南通模式’，用法律的武器、法治的力量守护绿水青山，让人民群众有实实在在的获得感。”