两部流域专门法律护航一江清水、保卫大河安澜

为“江河战略”提供法治保障

记者：倪 弋 发布时间：2023年02月28日

　　大江大河，需要法治保障。十三届全国人大常委会先后通过长江保护法、黄河保护法两部流域专门法律，这不仅是推进国家“江河战略”法治化的重要成果，也反映了江河治理在制度、观念和策略等各方面的全要素转变，为长江流域和黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力的法治保障。

　　

　　“继长江经济带发展战略之后，我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略，国家的‘江河战略’就确立起来了。”2021年10月，习近平总书记在主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出。

　　十三届全国人大常委会先后通过长江保护法、黄河保护法两部流域专门法律。流域专门立法对江河治理有什么重要意义？两部法律各有何特点？如何让流域专门法律更好地实施？

　　以最严格制度最严密法治保护江河

　　重庆市万州区长江大桥北桥头，草青树绿，一派郁郁葱葱的景象。这里曾是一家化工厂。为了贯彻落实长江保护法，万州区关停了这家工厂，并实施了厂区土壤修复治理工程。2015年以来，万州区未新增1家化工企业，并关停了长江岸线1公里范围内的化工企业。这是长江经济带生态保护与高质量发展取得积极成效的生动缩影。

　　2016年，《长江经济带发展规划纲要》印发。4年后，2020年12月26日，《中华人民共和国长江保护法》经全国人大常委会会议表决通过，自2021年3月1日起施行。

　　为长江保护立法，全国人大常委会贯彻落实党中央重大决策部署，用两年时间完成起草审议工作，其中两次向社会公布草案全文征求意见建议。

　　2022年12月28日，十三届全国人大常委会第三十八次会议上，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国长江保护法》实施情况的报告显示，长江流域水环境质量持续改善，经济发展质量不断提高，2021年长江流域国控断面水质优良比例达97.1%，长江干流水质连续两年达到Ⅱ类标准，长江经济带经济总量占全国比重达46.6%。同时，组织开展长江干流岸线利用项目清理整治，累计清理整治违法违规项目2441个。推进河湖“清四乱（乱占、乱采、乱堆、乱建）”常态化规范化，2021年清理整治长江流域“四乱”问题1.4万个。

　　2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》印发。仅1年之后，2022年10月30日，《中华人民共和国黄河保护法》经全国人大常委会会议表决通过，并将自2023年4月1日起施行。黄河保护法共11个章节122条，反映了黄河流域的突出特点，形成了有效保护黄河的法律制度体系。

　　“长江保护法突出共抓大保护、不搞大开发，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置；黄河保护法落实重在保护、要在治理的要求，量水而行、节水为重，通过做好水文章，坚定走绿色可持续的高质量发展之路。”武汉大学法学院教授秦天宝介绍，长江保护法和黄河保护法这两部流域专门立法以最严格制度最严密法治保护长江黄河，推动“江河战略”实现良法善治。

　　统筹协作机制助力齐抓共管系统治理

　　在长江上游，川渝两地已成立川渝河长制联合推进办公室，通过加强跨界河流联防联控联治，携手共筑长江上游生态屏障；在长江中游，湖北、江西、湖南三省共同签署了《长江中游三省推进“一江两湖”系统治理合作协议》，推进“一江两湖”系统治理合作事项；在长三角地区，上海、江苏、浙江、安徽四地在立法、执法、司法等方面紧密协作、形成合力，实现长江口禁捕执法监管常态化、高质量办理跨域案件、健全监管长效机制……如今，长江流域各地普遍建立起各类统筹协调机制，协同推进对长江流域治理的“共抓大保护”。

　　长江保护法规定，长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。黄河保护法规定，黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。

　　“统筹协作”既是两部流域性专门法律的亮点所在，也是助力齐抓共管系统治理的法治之策。

　　在长江保护法实施之前，可以适用于长江流域保护的法律法规有多部，比如，在法律层面有水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等“涉水四法”；在行政法规层面有长江河道采砂管理条例、太湖流域管理条例等。但这些不同层级的立法的体系性、整体性、协同性不强。

　　“我们曾对涉及长江流域的法律法规进行过事权梳理，发现各种法律法规大多授权中央和省级地方政府，中央层面分属10多个部委，有70多项职权，地方分属10多个省级政府，有100多项职权。这些法律法规在实施中，既有‘法律打架’，也有‘依法打架’等问题。这些问题在黄河流域治理中也同样存在。”中国法学会副会长吕忠梅说，长江和黄河流域是独特而完整的复杂巨型系统：地域上横跨我国东中西三部，范围广、人口众多、有着独特的生态系统，同时各区域间经济社会发展水平差异大。这些特征，导致了一般性的涉水法律，或者涉及流域局部、单项的法律法规无法妥善处理流域保护的系统性和整体性问题。

　　“长江保护法和黄河保护法对涉及多个领域、多个部门、多个地方的流域治理工作进行了统筹协调、系统性体制机制设计。”吕忠梅说，这既破除条块分割、各自为政、重复建设的弊端，又通过明确中央各部门及地方各级人民政府的具体职责，促进长江和黄河流域的协同共治、融合发展。

　　让江河生态“含绿量”提升流域发展“含金量”

　　长江保护法和黄河保护法中，都同时明确规定了“生态优先、绿色发展”的根本原则。这要求在对长江和黄河的治理中，必须正确处理发展与保护的关系，坚持在发展中保护、在保护中发展，让江河生态“含绿量”提升流域发展“含金量”。

　　长江保护法实施以来，通过促进绿色转型、推进绿色发展，长江流域经济发展质量不断提高。全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国长江保护法》实施情况的报告指出，各地各部门坚持生态优先、绿色发展，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型。着力优化产业布局，推动沿江省市创建209家国家新型工业化产业示范基地，聚焦集成电路、生物医药、工程机械、轨道交通装备、高端纺织等优势领域，培育有国际竞争力的先进制造业集聚集群发展。

　　“黄河流域生态破坏问题之所以长期得不到彻底解决，除与黄河流域的自然环境相关外，也与该流域经济和社会发展水平较低、对黄河的过度开发利用有着密不可分的关系。因此，为了有效解决黄河流域的生态问题，还应在提高黄河流域的高质量发展水平方面下功夫。”天津大学法学院讲席教授孙佑海说，黄河保护法规定了城乡融合发展、美丽乡村建设等制度措施，体现了只有实现黄河流域的高质量发展，才能真正保护好黄河流域生态环境的战略思维。

　　“法律的生命力在于实施。未来在实施长江保护法和黄河保护法的过程中，应在国家流域协调机制和地方协作机制的原则规定下，进一步探索流域治理管理体制机制创新，特别是明晰国家统筹协调机制、流域管理机构和省际河湖长联席会议之间的关系以及具体职能分工和具体的协调、协同工作方式，确保形成流域统一治理管理的合力。”秦天宝建议，同时关注流域执法和司法过程中已经出现或可能出现的新情况新问题，研究流域范围内统一执法和司法标准与尺度的方式方法，妥善审理涉砂、涉野、涉水产品、涉水土流失等环境资源类案件，在行民衔接、行刑衔接等方面积极探索创新。