完善农业面源污染防治政策机制

民进中央提交提案建议加强农业面源污染综合治理

记者：文雯 发布时间：2023年3月6日

春耕在即，北京市房山区生态环境局的工作人员在日常监测的基础上，进一步加大农村土壤和水质监测检查频次。图为房山区生态环境局工作人员在麦田边的一处水塘进行水质采样。记者邓佳摄

今年全国“两会”上，民进中央提交了一份《关于加强农业面源污染治理的提案》（以下简称提案），建议完善农业面源污染防治政策机制，加强农业面源污染综合治理。

农业面源污染治理是突出难点

“农业面源污染治理是当前生态环境保护工作的突出难点，是长江、黄河流域总磷总氮控制和削减的关键所在。”全国政协委员、湖南省政协副主席、民进湖南省委会主委潘碧灵语重心长地对记者说。

今年全国“两会”召开前夕，潘碧灵刚刚告别了湖南省生态环境厅副厅长的岗位，前往湘潭大学担任校长一职。过去15年，潘碧灵围绕生态环境保护建言，提交了80多件提案，推动了不少政策落地，这些提案涉及农村环境整治、土壤污染防治等领域。

潘碧灵介绍说，民进中央把农业面源污染治理作为2022年专项民主监督的重点内容，走访生态环境部，与生态环境部土壤司建立常态化联系；走访生态环境部华东督察局、中科院南京土壤所，强化知情明政和专业支撑。举办培训班，邀请中国农业科学院面源污染治理创新团队首席科学家刘宏斌等领导、专家介绍情况，加强政策辅导。

开展多种形式的监督调研。“2022年9月，民进中央主席蔡达峰带队赴江西省萍乡市、新余市开展集中调研，专家调研组分别带队在赣州市、鹰潭市、吉安市、宜春市等地开展随机调研，11个江西民进地市组织常年开展定点调研，形成一批监督调研成果。这个提案就是基于这一监督调研成果形成的。”潘碧灵说。

农业面源污染治理任重道远

潘碧灵表示，近些年，特别是《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》出台以来，农业面源污染治理取得积极进展。但生产与治理的矛盾比较突出，基础设施依然薄弱，集成技术相对缺乏，政策措施配套不够，农民主体意识不强，市场参与不足，到2025年，农业面源污染得到初步管控仍任重道远。

提案指出，目前，农业面源污染治理主要存在以下问题：

一是污染现状底数不清。农业面源污染具有分散性、累积性、隐蔽性和滞后性等特点，加上尚未形成多部门协同的全链条监测网络，难以全面掌握区域内的污染排放情况，难以为农业面源污染负荷评估和治理绩效考核提供数据支撑，也导致对水质超标断面的农业面源污染贡献占比难以形成统一认识。

“长期以来，农业农村部门、生态环境部门和水利部门等根据职责分工开展了大量监测工作，分别建立了不同尺度和规模的监测体系。”潘碧灵解释说，当前总体上水质、水量监测时空不同步，监测断面空间分布密度较低，监测频次未兼顾农业面源污染发生规律，无法全面厘清农业面源污染迁移转化过程。“因此需要加强工作统筹，整合监测资源，推动数据互联互通，构建农业源—空间传输—受纳水体的农业面源污染全链条监测网络。”

二是法规和标准建设有待完善。现行部分法律法规中虽涉及农业面源污染防治相关内容，但多为原则性表述，缺乏农业面源污染防治法规体系和配套规范，压力传导不到位，地方责任不清晰。

近年来，总磷已经成为长江流域首要污染物。总磷污染成因多样，每个地方都具有显著差异，就长江流域概况来说，农业面源污染是重要的方面。但农田面源磷污染物有多少会最终进入水体，又如何进入水体，其迁移路径、规律及水质响应等情况尚不清晰，对相关水质超标断面，不同部门溯源测算的结果有差异。

提案指出，当前农业面源污染防治的相关标准体系建设滞后，农业农村、生态环境部门及有关科研院所虽然已制定一些监测方法和行业标准，但尚未建立起系统、完整的农业面源污染防治监测方法、评价指标、监管标准体系。

三是治理理念和方法还不够系统科学。治理主要靠经济激励，相关政策与生态环境保护的协同性不强，在政策制定、实施和绩效评价中未充分考虑生态环境保护目标。治理以“堵”为主，缺乏建立“疏”“堵”结合的良性循环机制。“分散独斗”比较明显，以汇水单元和小流域为单元的综合系统治理理念有待加强。治理手段较单一，示范工程可推广性不足。重源头防控，对过程拦截和养分回用重视不够。

目前，农业面源污染机理不明，污染通量贡献不清，模拟参数确定困难，计算精度偏低。建议通过建立核算方法，开展天地协同监测、模型评估核算，掌握农业面源污染时空演变规律特征，了解主要污染物结构、浓度和通量，田间氮磷等组分流失率、削减率，确定农业面源污染监管的重点区域、重点时段。

四是管控成效不显著。虽然问题日趋被关注，但部分地区治理成效、对水质改善的贡献不明显。同时，治理涉及多个部门，同一部门又涉及多个业务司局，工作尚存在条块分割，而一些基层对科学治污与增产增效相辅相成的关系认识不深、作为不够。

开展农业面源污染综合治理

提案建议，在一些重点水源保护区、环境敏感流域，选择一批重点典型农业小流域单元先行先试，加强农业面源污染长期观测，开展农业面源污染系统、综合治理。

一是进一步完善农业面源污染防治政策机制。推进农业农村生态环境保护立法，研究制定农业面源污染防治条例，完善配套的政策和标准体系；完善农业面源污染治理监督指导体系，建立问题发现机制，识别农业面源污染治理关键源区，制定污染治理达标方案和绩效评估方案，强化监督工作；完善管理机制，进一步优化职能设置，统筹推进农业生产和农村生活污染治理工作，支撑乡村生态振兴。

“确实有农户们担心，推进农业面源污染治理会影响农产品产量和收入。有些治理措施成本高、操作复杂，农民接受度不高。”潘碧灵指出，深入分析看，农业面源污染问题与农业生产粗放是有一定关系的，问题解决方案和目标也是一致的。以农药化肥为例，当前化肥农药的施用效率并不是很高，也就是说化肥农药并没有真正发挥其全部的价值，一部分进入水体成了污染物。既增加了成本，又造成了污染。“一般来说，农技推广员推荐的施肥比例比普通老百姓用的量要少20%~30%左右。”

而一些基层的实践已经证明，通过加强重点农作物品种培育推广和农业科技创新，提升有机肥料施用比例，采用生物方法及易降解、低残留的农药防治病虫害等措施，既可以实现化肥农药的减量，又可以增加农业生产效益。对农业废弃物比如畜禽粪污、秸秆等进行综合利用，也可以实现减污增效。因此，从根本和长远来看，农业面源污染防治与增产增收是完全可以共赢的。

二是推进农业面源污染综合治理。聚焦鄱阳湖、洞庭湖、丹江口、白洋淀、洱海、东北黑土区等重点区域，协同粮食安全、乡村振兴目标，实施一批农业面源污染治理与监督指导重大工程；推动农业结构调整和布局优化，完善以生态环境目标为导向的农业补贴制度；实施化肥农药减量增效行动，根据不同地理条件开展有机肥替代、肥料精准减量、农田排水循环利用、氮磷生态拦截沟渠建设、河湖生态缓冲带建设，强化稻田湿地功能和营养盐消纳功能。对经济作物采取水肥一体化、绿色防控、有机肥替代等措施落实。加快畜禽粪污资源化利用整县推进与绿色种养循环农业试点项目建设，出台养殖尾水处理标准和法规。

三是加强科技支撑和宣传引导。整合科技资源开展科技攻关，集中力量攻克一批高效能、低成本的农业面源污染治理关键技术、重要产品和核心装备，将农业面源污染治理关键技术列入农业关键核心技术进行攻关，尽快建立农业面源污染贡献核算方法；加强科普宣传和政策引导，培养和稳定基层农技队伍，破解技术推广“最后一公里”难题。

四是加强环境监测与污染负荷评估。加快建设基于传感器、卫星遥感、在线监测等多技术、多实施主体协同的国家农业面源污染监测网络；加强农业源普查、生态环境统计、畜禽粪污综合利用信息、排污许可管理平台等工作对接、信息共享，厘清污染源头和种类；构建集数据采集、分析、展示、决策于一体的国家农业面源污染防治决策支持平台。