为生态保护立法 护高原万物生灵
作者：王金虎 杨桐彤 发布时间：2023年5月13日
西藏日喀则拉孜县的黑颈鹤国家级自然保护区内，黑颈鹤在此越冬。新华社发
几只普氏原羚在青海湖边的草场上活动。新华社发
位于西藏拉萨西北部的拉鲁湿地。新华社发
青海省玉树州曲麻莱县生态巡护马队行进在三江源腹地。陈有钧摄/光明图片
夏初，雪域高原上大大小小的湖泊星罗棋布，或绿如翡翠，或蓝如宝石。澄静湖水倒映皑皑雪山，潺潺雪山融水汇入湖泊，自然之美让人叹为观止。
巍巍青藏高原，被誉为“世界屋脊”“地球第三极”和“亚洲水塔”，是我国乃至整个亚洲重要的生态安全屏障。4月26日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国青藏高原生态保护法》，高原的生灵草木、万水千山，自此有了更为有力的法治保护。
1、立法，为了更好巩固生态治理成果
万鸟翔集！近日，祁连山国家公园青海片区乱海子湿地迎来大批迁徙鸟类。鸟儿们或结群飞舞，或在浅滩往来觅食，一时间，原本静谧的湿地热闹非凡。鸟儿们“用脚投票”，验证了近年来祁连山生态环境的治理成果。
绿水青山就是金山银山。近年来，青藏高原生态保护取得了很大进展，生态修复持续推进、生物多样性持续改善、青藏高原国家公园群已具雏形……与此同时，青藏高原生态脆弱的问题也不容忽视：草地退化、冰川融化、水土流失等威胁依旧不减……如何以法治方式进一步推动青藏高原生态保护、巩固治理成果和保护成效，成为人们普遍关心的问题。
立法！2021年7月9日，中央全面深化改革委员会第二十次会议审议通过《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》。此后，青藏高原生态保护立法工作加快推进。
2022年1月，青藏高原生态保护立法工作专班第一次会议召开；4月22日，全国人大常委会召开青藏高原生态保护立法座谈会，后经深入调研、数易其稿，形成了法律草案文本。
“我们结合具体实际工作，提出对草原、湿地、野生动植物等加大保护力度的意见建议，也得到了采纳与回应。”西藏自治区林业和草原局副局长宗嘎介绍。
2022年8月30日，青藏高原生态保护法草案亮相全国人大常委会。经过三次审议后，青藏高原生态保护法于今年4月26日正式通过。
“青藏高原保护法坚持生态保护第一，以法治方式推动青藏高原生态保护，自此青藏高原生态环境治理有了专门的法律依据。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示。
2、每一项条款都是一剂治疴良药
青藏高原是全球气候变化的关键区、敏感区，其生态环境仍然面临诸多问题和挑战。在北京林业大学副教授杨帆看来，青藏高原生态保护法“每一项条款都具有强烈的问题意识，是一剂剂治疴良药”。
聚焦青藏高原生态保护的主要矛盾、特殊问题、突出特点，青藏高原生态保护法都规定了有针对性的措施。
——推动青藏高原生物多样性保护，守护青藏高原的生灵万物。
5月，三江源国家公园，大雪纷飞。“我们到位于可可西里腹地的卓乃湖和太阳湖调研，这里是藏羚羊每年集中产仔的地方。”三江源国家公园管理局副局长孙立军介绍，为守护好藏羚羊的迁徙产仔，管理局专门设立了季节性保护站，加强周边区域巡护。
“青藏高原生态保护法十分突出生物多样性保护，将生物多样性保护融于生态保护大局之中，对生物多样性的保护具体表现于目标、原则、功能、范围、措施等多个方面，其中明确规定国家加强青藏高原生物多样性保护，实施生物多样性保护重大工程，防止对生物多样性的破坏。”武汉大学法学院教授秦天宝表示。
且看今日三江源，野生动物栖息环境显著改善，藏羚羊从不足2万只恢复到7万只以上，雪豹、野牦牛、黑颈鹤等种群也快速恢复。
——坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，突出青藏高原雪山冰川冻土保护制度。
西藏那曲市双湖县，是全国海拔最高县，位于羌塘国家级自然保护区内。为让牧民过上更美好生活，也为保护生态环境，双湖县于2022年8月完成了整县搬迁。
“青藏高原生态保护法强调了对冰川冻土的监测预警和系统保护，划定保护范围和生态保护红线，严格审批对冰川冻土有影响的重大工程，还开展冰川冻土生态影响风险评估，加强对雪崩、冰崩、冰湖溃决、冻土消融等自然灾害的调查评价和监测预警。”杨帆介绍。
“羌塘国家级自然保护区拥有世界上中低纬度面积最大的冰川、地球上两极地区以外最大的冰原，是北半球中低纬度地带多年冻土发育最好的地区。”宗嘎说，“我们将冰川冻土主要分布区域和野生动物主要栖息地纳入核心区，禁止人为活动，一般控制区可进行正常生产生活、生态旅游等。”
——立法规制生态旅游，在“诗和远方”中共同守护好雪域高原。
带领游客欣赏高原壮美风光、拍摄独有的野生动物……青海省玉树州杂多县昂赛乡的牧民变身成为导游，接待着来自海内外的生态体验爱好者。
昂赛乡，是三江源国家公园首批授权启动的自然体验特许经营试点之一，开发了雪豹观测、澜沧江漂流等生态体验项目。孙立军说，三江源国家公园按照打造国际生态旅游目的地的要求，总结特许经营试点，拓展生态体验成果，加强对访客线上线下培训，提高访客生态保护意识。
“青藏高原生态保护法对加强旅游、山地户外运动中的生态环境保护作了明确规定，若出现破坏自然景观和草原植被或者猎捕、采集国家、地方重点保护野生动植物的，将依照有关法律法规的规定从重处罚。”袁杰介绍。
3、一张网全覆盖，避免“单打独斗”
作为一部区域性专门立法，青藏高原生态保护法提出由国家建立青藏高原生态保护协调机制，统筹协同、综合指导青藏高原生态保护工作，协调跨地区跨部门重大问题。
青藏高原生态保护跨区域协作早已拉开帷幕。
2021年8月，青海、西藏联合建立生态环境公益司法保护跨区域检察协作机制；同年12月，西藏、四川等六省区及新疆生产建设兵团检察机关会签建立青藏高原及周边区域生态检察司法保护跨区域协作机制的意见。今年2月，西藏推动检察机关与审判机关、公安机关、生态环境部门一体化联动执法司法。
“青藏高原跨区域生态保护应从整体出发，避免‘单打独斗’。”杨帆说，工作机制协同创新为法律实施提供了着力点。各地还应进一步加强协作，实现对青藏高原生态保护的执法司法一张网全覆盖。
工作机制上的协同创新，最终体现在法律对青藏高原生态保护修复的要求上。
“从冰川雪山萎缩、湿地湖泊减少到‘中华水塔’日益坚固丰沛，背后是三江源国家公园坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，持续推动生态保护修复。”孙立军介绍，“我们会持续开展联合巡护执法，严厉打击盗猎野生动物、采挖破坏生态资源等违法犯罪行为，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。”
据了解，西藏现有自然保护地81处，总面积达43万多平方公里，各地经常开展联合巡护工作。宗嘎介绍：“羌塘国家级自然保护区面积约29.8万平方公里，涉及阿里地区和那曲市，两地每年都会组织联合巡护执法，共同守护大美羌塘，并为创建羌塘国家公园而不断努力。”
“生态系统是一个相互关联的系统。跨区域生态保护，可以促进各区域生态系统之间的联动，协调各级政府、行业和地区的资源，促进优势互补和资源整合，提高生态环境的管理水平和保护效果，实现整个生态系统的整体性保护。”秦天宝指出，青藏高原生态保护法的实施，为此提供了有力法治支撑。
典型案例
非法捕捞湟鱼，三被告人获刑
青海湖裸鲤，俗称湟鱼，是青海湖特有野生动物物种，在青海湖“水—鱼—鸟—草地”生态系统中处于基础地位。
2021年8月，唐某、赵某、杜某在青海省共和县使用橡皮艇等工具捕捞青海湖裸鲤，凌晨驾驶载鱼车辆返回时侧翻，被执法民警查获。经鉴定，此次捕获的裸鲤总计重239.65公斤。西宁市城西区人民检察院以非法捕捞水产品罪对上述三人提起公诉，同时提起附带民事公益诉讼。
城西区人民法院一审认为，被告三人违反水产资源保护法规，在禁渔期、禁渔区捕捞青海省重点保护水生野生动物青海湖裸鲤，情节严重，其行为均构成非法捕捞水产品罪。判处三被告人有期徒刑十个月至拘役六个月不等，没收犯罪工具；同时判决其共同支付生态修复费用46971.4元，并公开赔礼道歉。
怠于防控外来物种，镇政府成被告
近年来，入侵物种红火蚁肆虐我国十余个省区市，让人闻之色变。
2021年12月，云南省龙陵县人民检察院向龙陵县某镇政府发出诉前检察建议，建议其依法履行对外来有害物种红火蚁的阻截防控职责，某镇政府书面回复辖区暂未发现红火蚁。
2022年3月，龙陵县检察院监督发现，某镇多处绿化区域红火蚁蚁巢数量增多，防控形势严峻性加剧，遂对某镇政府提起行政公益诉讼。龙陵县人民法院一审认为，某镇政府对本行政区域内的生物安全工作负责，负有阻截、防控其辖区内外来入侵物种红火蚁的法定职责，但其未采取有效消杀措施，致使红火蚁侵害进一步蔓延。遂判决责令其继续履行外来物种红火蚁的阻截防控工作职责。
该案为人民法院持续加强生物安全保护，防治外来物种侵害，以法治手段保障高原生态系统健康稳定提供了有益司法样本。
行政公益诉讼推动环保监管履责
某矿业公司开采西藏林芝某铬铁矿期间，造成矿区环境损害面积达14亩，停止开采后未履行矿山地质环境恢复治理义务。某自然资源局于2017年7月向该公司发出限时整改紧急通知，但该公司未对破坏地区进行治理恢复。朗县人民检察院向某自然资源局送达检察建议书，要求其依法履行矿山地质环境保护的监管职责未果后，提起行政公益诉讼。朗县人民法院判决确认某自然资源局怠于履行职责的行为违法，责令其依法继续履行监督管理职责。该案对加强青藏高原生态环境系统保护、协同保护、特殊保护具有积极意义。
（资料来源：最高人民法院 记者郑历惠、王金虎整理）
