以系统观念谋划山水林田湖草沙治理工程

作者：王波  发布时间：2021.03.11

3月5日下午，习近平总书记来到他所在的内蒙古代表团参加审议，再次强调，要统筹山水林田湖草沙系统治理。自2013年首次提出“山水林田湖是一个生命共同体”理念以来，通过“三北”防护林、天然林保护、退耕还林还草等重点工程，尤其是山水林田湖草生态保护修复工程的试点实践和理论升华，推动这一理念内涵得到丰富和拓展。

　　近日，财政部、自然资源部、生态环境部启动了2021年度山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称山水工程）申报工作，各省（自治区、直辖市）也正在积极谋划山水工程申报实施方案。笔者基于公共治理理论视角，梳理了“山水林田湖是一个生命共同体”理念的发展历程和最新动态，并结合多个国家山水工程试点实施的体会，尝试解读了这一理念的新内涵，提出了山水工程实施方案编制的4个“研究链条”，以期为正在组织申报山水工程的地区提供参考。

　　“山水林田湖是一个生命共同体”理念内涵不断得到丰富和拓展

　　在治理理念上，强调整体系统观，坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。习近平总书记多次在重要会议上阐述“山水林田湖草是生命共同体”理念。比如，2013年，在党的十八届三中全会上，首次提出山水林田湖是一个生命共同体。2018年，在长江经济带发展座谈会上指出，治好“长江病”，要科学运用中医整体观，从生态系统整体性和长江流域系统性出发，统筹山水林田湖草等生态要素。这些重要讲话，全面体现了“山水林田湖草是生命共同体”的治理理念，为新发展阶段加快推进生态保护与修复工作提供了理论指导。

　　在治理内容上，随着实践和理论的升华，自然生态要素增加了“草”和“沙”；流域从“三水统筹”转变为“五水统筹”，同时增加了“江河湖库”的协同治理。习近平总书记的系列重要讲话，不断丰富和拓展了“山水林田湖草是生命共同体”理念的治理内容。比如，2017年，在中央深改组会议上，首次提出坚持山水林田湖草是一个生命共同体。2020年8月，在中央政治局会议上，提出统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。2020年，在全面推动长江经济带发展座谈会上，提出“统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理”。这些重要讲话，再次诠释了生态系统是个有机整体，生态保护和污染防治密不可分、相互作用，进一步拓展了新发展阶段生态治理的范畴和领域。

　　在治理方式上，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，注重综合治理、系统治理、源头治理，强调整体性、系统性、关联性、耦合性和科学性；坚持整体推进和重点突破有机结合，实现生态一体化保护与修复。习近平总书记参加有关重要会议和到各地考察时，多次强调要牢固树立生命共同体的系统思维。比如，2017年，在党的十九大上，提出统筹山水林田湖草系统治理。2019年，在黄河流域座谈会上，提出要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。去年以来，在山西、陕西、安徽、贵州等省份考察时，也提出了“统筹推进山水林田湖草系统治理”或“坚持山水林田湖草一体化保护和修复”的要求。这些重要讲话，是新时代坚持系统观念在生态治理领域的具体体现，为一体化推进保护修复提供了价值观和方法论。

　　在治理机制上，强调协调联动、协同发力；落实主体功能区战略，实施国土空间用途管控，严守生态红线；加强全过程自然生态监管，开展成效监测评估，应对全球气候变化。习近平总书记多次强调，要健全自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制机制。比如，2013年，在党的十八届三中全会上，指出由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。2020年，在长江经济带座谈会上，指出要加强协同联动，强化各种生态要素的协同治理。这些重要讲话，破解了自然资源资产管理体制改革难题，健全了生态保护监管机制，为自然生态保护与修复提供了制度保障。

　　山水林田湖草沙工程谋划的4个研究链条

　　在学习山水工程有关文件精神后，笔者结合多个试点工作体会，建议在编制实施方案时，侧重于技术链条、目标链条、尺度链条和资金链条的研究。

　　（一）技术链条。按照问题诊断—原因剖析—目标设定—工程谋划—绩效评价—运维管护的研究链条，提出从源头上系统治理的实施方案。问题诊断和原因剖析上，要追根溯源、诊断病因、找准病根，分类施策、系统治疗。目标设定要坚持问题导向和功能导向相结合，突出生态主导功能，提升生态系统质量。工程谋划应围绕生态主导功能和突出问题，因地制宜采取严格保护、自然恢复、辅助再生、生态重建、环境治理5类措施。绩效评价应根据工程目标和措施，定量和定性相结合确定绩效目标。提出各类工程竣工验收后的运维制度，建立长效机制，巩固生态成效。

　　（二）目标链条。按照总体目标—年度目标—绩效目标—项目成效的研究链条，提出实施方案的主要目标。总体目标可分为近期目标和远期目标，由年度目标汇总构成。年度目标需根据年度计划来合理设定，其核心指标为年度绩效目标。年度绩效目标由工程年度预期成效汇总取得。项目成效由修复单元中不同子项目生态成效构成。

　　（三）尺度链条。按照景观尺度—系统尺度—场地尺度的研究链条，提出实施方案的总体布局、修复单元和实施范围。总体布局需契合景观尺度的生态主导功能，聚焦生态修复核心区，侧重于生态格局优化、生态廊道连通性打通、受损生态系统修复等，筑牢区域生态安全屏障。系统尺度对应修复单元，是项目谋划的实施区域，若干个有机联系的修复单元，组成工程总体布局的一个部分，再由多个部分共同构成总体布局。场地尺度是子项目谋划的实施范围，若干个子项目组成工程的一个项目。其中，修复单元的划定和命名，需统筹考虑生态系统的主导功能、突出问题、流域边界和行政区划等因素而确定，而修复单元的名称也可为山水工程项目命名提供参考。

　　（四）资金链条。按照中央资金—地方配套—社会资本—公众参与的研究链条，提出实施方案的资金概算和筹措方式。在中央资金方面，建议涵盖拟申请山水资金、其他生态资金、污染防治资金、重点生态功能区转移支付等。拟申请山水资金中，建议在谋划生态修复类项目的同时，加强生态保护类项目设计，如保护地能力建设、监测网络构建、红线勘界定标等，便于落实保护优先、自然恢复为主的原则。其他生态资金包括天保工程、退耕还林还草、草原奖补等资金，侧重于配合山水工程实施，整合相关资金，提高资金使用效益。污染防治工程资金包括水污染防治、农村环境整治、水系连通等资金。在地方配套方面，鼓励设立省级生态保护修复专项资金，同时，省市县三级政府也应加大本级财政的相关生态保护修复预算安排力度，落实好国家已出台的绿色金融等扶持政策。在社会资本参与方面，鼓励通过EPC模式、BOT模式、PPP模式，调动社会资本参与积极性。在公众参与方面，鼓励山水工程拟实施地区，优先招募本地劳动力参与工程建设和管护，发挥好公众的参与权和监督权。

　　有关建议

　　针对以往生态工程行业标准体现生态理念不足、治理主体单一等问题，为加强实施方案的制度顶层设计，建议：

　　第一，加强本辖区行业技术标准或规范制修订。通过山水工程的实施，围绕河道整治“白化、渠化、硬化”等问题，制修订一批符合本地实际、突出生态理念的河道整治、矿山整治修复、地质灾害防治、污水资源循环利用等行业技术标准或规范。

　　第二，提出多元化投入和建管模式创新措施。通过制定自然资源产权激励政策，探索利用市场化方式，为社会资本投入生态保护修复增加动力、激发活力、释放潜力；通过整县推进、行业打包、以城带乡等方式，创新环境治理投融资方式，撬动社会资本参与。通过加强宣传教育，提高公众生态环境意识，设置水管员、管护员等岗位，引导环保公益组织等措施，示范带动公众参与。

　　第三，完善生态保护与修复体制机制。通过山水工程的实施，加快推动地方生态保护修复领域体制改革，健全自然资源资产产权制度，建立市场化多元化生态保护补偿机制，推进碳排放权等交易市场建设，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

　　第四，探索富有地域特色的生态优先、绿色发展新路子。通过山水工程实施，凭借生态、旅游、文化等资源优势，加快推动生态产业化、产业生态化，打造国内著名旅游目的地和绿色农畜产品示范区，进一步巩固脱贫攻坚成果。把加强流域生态环境保护与推进能源革命、推动形成绿色生产生活方式、推动经济转型发展统筹起来，坚持治山、治水、治气、治城一体推进。大力实施乡村建设行动，持续开展农村人居环境整治，助力美丽乡村建设和乡村旅游发展，不断提高农民群众的幸福感和获得感。