进一步完善林长制　优化林业生态环境治理

作者：郭利京 发布时间：2021年7月9日

　　林长制是我国林业生态环境问题治理的一项重要制度，已经融入林业资源治理的框架体系，成为新阶段治理林业资源的有力抓手。那么，对于具有全域性、系统性、协作性的林业资源，运用林长制治理林业资源生态环境问题的必要性是什么，当前林长制还存在什么问题，其改进的方向是什么？

 

发挥林长制治理林业资源生态环境的必要性

 

　　全面推行林长制是贯彻习近平生态文明思想的生动实践，是完善生态文明制度体系的重大举措，是压实地方生态保护责任的关键举措。

 

　　加快生态文明建设的需要。森林、湿地等生态系统的生态功能具有较强的外溢性。由各级党委、政府统筹协调，将传统林业资源治理提升到绿色发展战略高度，融入到地方政治、经济、文化、社会建设之中，有利于聚集资源和力量整体推进，着力解决本区域的生态保护修复问题，使林业资源保护发展更有力度、更高质量、更可持续。

 

　　推进国家生态治理体系和治理能力现代化的现实路径。林业资源是生态文明建设的主力军，承担着保护森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物资源，维护生态系统稳定和生物多样性，保护和修复生态的重要职责，是生态文明建设的关键领域，是建设美丽中国的核心元素。然而，我国在林业资源改革发展的过程中，长期呈现“小马拉大车”的局面，探索林长制，建立以党政领导负责制为核心的责任体系，是推进国家生态治理体系和治理能力现代化的现实路径，对林草部门更好履行职能职责，具有重要作用。

 

　　发挥部门联动优势。通过构建林长会议、信息公开、工作督查、投入保障、工作考核等一系列制度，使各成员单位立足自身职责，发挥部门优势，在项目支持、资金投入、宣传引导、督促检查等方面形成合力，形成党政同责、一岗双责、失职追责、部门联动的工作格局，使林草资源保护发展由林草部门单独负责转变为各级各部门“同唱一台戏”。

　　

当前林长制存在的问题与不足

 

　　以分工制为基础的林长制在优化行政片区内林业资源生态环境治理的同时，不可避免地与林业资源的全域性、系统性和协作性特征相冲突，导致林长制框架下林业资源生态治理的内在矛盾。

 

　　林业资源行政区划分块治理与全域性治理之间的矛盾。林长制设计难以应对跨省林业资源生态环境治理问题。由于林长制在设计中没有设立中央林长，而当林业资源跨省分布时（如长江、黄河流域森林资源跨越多省），林长制就无法有效协调跨越省级行政区的林业资源生态治理问题。

 

　　林草部门也难以应对跨省林业资源生态治理问题。一方面林草部门只是国家林草局的派出部门，对地方政府没有监督制约权，另一方面林草部门也缺乏制度化的协商平台协调解决跨越省级行政区林业资源的生态治理矛盾。

 

　　林业资源分工治理与系统治理之间的矛盾。山水林田湖草沙是一个生命共同体，因此针对林业资源生态问题应该采用系统性治理。然而，林长制赖以存在的大环境依然是分工制，强调职责分工导致部门间隔阂难以消除。各地在制定林长制实施方案时，试图通过对林草、环境、农业农村、水利等部门职责分工的清晰界定，实现跨部门合作。林业资源生态环境治理错综复杂，如果一味强调部门分工而漠视系统性治理，就会加深部门间的隔阂。

 

　　林长制框架下，各级党政领导的行政协调会在政府内部形成一种权威思维定式，一些基层部门习惯于依据上级党政领导的关注重点选择性执法。若上级党政领导关注力转移或“不在场”，下级部门执行力又会弱化或转移。僵化地依赖上级指令的思维模式，也会导致部门间执行力缺乏前瞻性。

 

　　过于偏重行政命令导致林长制对社会力量吸引不足。通过行政权威及考核问责等手段，林长制有力地动员了以各级党政领导为主的关键少数，但是林长制的政策执行空间具有封闭性，不利于其他社会力量的参与。当前一些企业或个人占用林地、滥伐或偷伐等现象时有发生，甚至一些地方政府还选择纵容包庇，导致林业资源破坏问题多有发生。“政府增绿、企业滥伐”的现象尚未出现根本性变化，因此企业依旧是政府规制的对象。未来还需完善市场型政策工具，以激励企业、公众参与林业资源生态治理。

 

进一步完善林长制优化林业生态环境治理的建议

 

　　展望未来，在林长制治理体系下，应该不断筑牢林业资源生态治理的制度基础，以实现林业资源生态环境的持续优化。

 

　　构建由林草部门组织的跨省林长合作制度。首先，在林长制中要充分发挥省级林长的作用。建议建立由林草管理部门牵头，林草局、生态环境部等部委和各省林长参加的跨省林业资源生态治理协作制度。跨省林业资源生态协作制度遵循平等协商、互利共赢的原则，由各省市林长就林业生态补偿、林业资源规划等达成共识，制定行政契约，实现跨省林业资源生态环境系统性治理。其次，从立法上明确林草部门的林业资源治理角色。鉴于当前我国分级负责的生态环境治理制度，应该将林草管理部门定位于协调者和监督者的角色；政府部门可以通过制定专项林业生态管理法或修订《森林法》为林草管理部门执行上述职能提供法律保证。

 

　　注重跨部门合作性制度建设。首先，完善联合执法制度。贯彻林长制，联合执法是关键。为解决省级层面的多头执法难题，应在林长办的协调下，广泛实施多部门综合执法。在基层政府，鼓励由林草、生态环境、水利等部门成立综合性的林业生态执法局实施联合执法，变多部门执法为一局多能。为提高各职能部门的合作意识，应积极建立问题清单、责任清单、任务清单等以便针对性地实施联合执法。其次，加大信息共享力度。应增进部门间相互了解和信任，采用信息化、技术化手段融合组织边界，促进跨部门信息共享。鼓励各级林长、林长制办公室、各职能部门以及社会大众等参与构建更具综合性、前瞻性的信息共享平台，充分共享林业资源动态、企业造林用林、执法处罚、监测数据等信息。

 

　　在林长制中引入市场机制。当前，上下级林长及跨行政区部门之间缺乏利益协调机制是林长制面临的突出问题。为增强林长制的内生动力，在林业资源生态环境治理中应该引入市场机制。针对跨越多个行政区的林业资源，建议设立林业资源生态发展绿色基金，不仅有利于协调跨区政府之间的利益关系，还可以建立可持续的市场利益联结机制。

 

　　引入市场型生态治理工具。探索应用林权交易、林业产业化和产业生态化等市场型政策工具发挥其在林业资源生态环境治理中的作用。政府可以通过评选绿色企业、开展绿色信贷等措施，对积极参与造林、治林的企业，实施以奖代补、税收减免等政策，引导企业为林业资源生态环境治理作出更多贡献。

 

　　鼓励社会公众、环保组织参与林业资源生态治理。不断拓宽公众参与层次、范围和渠道，鼓励公众参与到林业生态治理方案制定、考核评价等环节，实现公众参与治理由形式化向实质性转变。此外，为免除公众参与林业生态治理的后顾之忧，应完善公众参与治理制度，保障其参与权利以及利益不受损害。

 

在林业资源生态环境治理体系中，生态环保组织是连接政府、企业和公众的桥梁；各级政府应该为其发展提供多方面的支持和保障，积极扶持生态环保社会组织，让其成为政府的战略合作伙伴。为提升林长制治理效能，应鼓励生态环保组织积极参与林长制宣传、林业破坏监督、一林一策方案制定、林长制治林绩效评价等环节。

（作者单位：安徽财经大学经济学院）