完善协作机制 深入推进区域低碳绿色发展
作者：刘冬 徐梦佳 杨悦 邹长新 发布时间：2021年10月12日
近年来，在党中央、国务院的领导下，按照“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的原则，长三角、京津冀、成渝等区域大气和水污染防治协作机制相继成立，跨区域、跨流域的污染防治联防联控取得一定成效。笔者认为，需将大气和水污染防治的协作经验加以总结推广，建立全方位的区域生态环境保护协作机制，推动区域生态环境保护与经济社会发展协同高质量发展，形成生态环境共保联治的合力。
区域环境保护协作机制逐步建立
在国务院《大气污染防治行动计划》要求下，京津冀和长三角区域经过中央批准，成立了由国家或省部级领导担任组长的领导小组，定期召开协作小组会议，并常设办事机构进行实体化运作，逐步形成国家指导、地方担责、区域协作、部省协同，以协作分工为基础协同治理的工作机制。在区域协作机制下，京津冀、长三角、珠三角等区域大气污染防治各项任务进展明显，水污染防治、土壤修复工作推进顺利。近年来出台的长江经济带、成渝地区双城经济圈等国家重大区域战略，均把区域生态共建环境共保列入重点工作领域，要求以整体性、系统性思维建立健全生态环境协同保护机制。
但目前，区域环境保护协作机制仍存在短板。首先，工作机制有待完善。现有管理政策、制度、法规与标准等更多关注行政区划范围内主要问题和矛盾，在环境治理目标与标准、治理政策等方面不一致，区域内统一的标准、监测、执法体系尚不健全。如江苏、浙江、上海均出台了太湖地区城镇污水处理厂的排放标准，但区域污染物排放标准并未达成统一，防控措施力度不一、步调不同。此外，大多数区域、流域间依靠的是非制度化的协调机制，通过签订合作协议、合作备忘录等形式进行，缺乏管理职能和执行权力。
其次，工作范围主要集中在大气、水环境领域，尚未覆盖生态环境各领域。例如，长江沿岸化工行业环境风险隐患突出，成渝地区城镇开发建设挤占江河湖库生态空间，部分地区固体废物利用处置、农业面源污染防治、尾矿库治理都还存在短板。尤其在“十四五”时期我国生态环境保护进入减污降碳协同治理新阶段的背景下，亟待统筹推进陆地生态系统、水资源、海洋及海岸带等生态保护修复、污染治理与适应气候变化的协同增效。
第三，生态环境保护与绿色发展的协作有待强化。目前区域生态环境协作模式仅聚焦污染防治末端治理领域，与区域产业、能源、交通、城镇化等发展战略的融合度不够，协同推进区域绿色发展还需进一步加强。污染治理以政府投入为主，市场手段利用不足，引导企业通过技术升级改造减少污染物排放，降低能耗强度和碳排放强度的激励机制仍欠缺。
第四，协作机制的评估考核和总结推广不足。如长三角生态环境保护协作机制尚未明确各地的量化目标、职责权限以及考核机制，制约区域生态环境保护的统筹协调力度。此外，相关协作机制也未形成较好经验推广应用，“规划—实施—监测—评估—对策”一体化的工作机制尚未形成。
加快完善协作机制的建议
第一，加强顶层设计，深化协作联动。在长三角、京津冀、粤港澳大湾区等国家重大战略区域构建全面的生态环境保护协作机制，建立有约束力的管理常设机构和工作机制，进一步明确细化落实相关责任主体和责任分工。建立日常工作会议制度和信息报送、通报制度，形成部门章程性“软约束”和违法惩处性“硬约束”相结合的区域环境法规标准执法协同监管制度体系，对于协作机制的标准、程序和每项政策主体及其权责进行明确规定，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。
第二，协同减污降碳，推动绿色发展。建立全方位、多领域生态环境保护协作机制，在协作机制中研究能源、产业、交通等领域生态环境重大问题，制定有利于区域环境质量改善的相关发展规划和有关政策，推进区域经济社会和生态环境协同高质量发展。将碳减排目标任务纳入大气污染防治考核内容，与PM2.5和臭氧协同控制，协同推进适应气候变化与生态保护修复工作，支撑深入打好污染防治攻坚战和碳达峰行动。充分发挥经济刺激性政策优势，建立基于区域空气质量目标改善的跨区域传输大气固定污染源排污权交易制度，通过市场机制促进污染减排和控制技术水平的提升。加快设立区域流域生态环境保护基金，建立区域流域生态补偿机制，完善区域内的跨区转移支付以及公共财政补助。
第三，健全监督考核，激励担当作为。加强区域生态环境保护工作情况的跟踪分析、督促检查、综合协调和经验总结推广。建立科学合理的政策考核及评估机制，根据不同区域联防联控治理目标，制定切实可行的政策和考评体系。对于各项政策的制定、实施以及评审进行流程化管控、全程评估，动态考核政策的执行效果，总结先进地区发展经验与创新举措，为政策调整提供依据。完善污染治理成果奖惩机制，建立区域流域生态环境保护奖惩机制，解决跨区域污染责任认定、损害赔偿问题。根据各地区环境污染与治理的实际情况，对不同经济发展水平的地区给予相应补贴。完善责任追究制度，将协作机制工作纳入党政领导干部政绩考核以及生态环保督察的范围。
作者单位：生态环境部南京环境科学研究所
