建立耕地生态补偿制度 护航生态农业强省建设

 作者：王松良 施生旭 发布时间：2021年10月19日

习近平总书记高度重视粮食安全问题，强调耕地是我国最为宝贵的资源。2019年3月8日，习近平总书记在参加全国两会河南代表团审议时明确指出：“耕地是粮食生产的命根子，面对人多地少的基本国情，我们必须把关系14亿人吃饭大事的耕地保护好。”食以安为首，食物质量直接决定着人类生活质量、生活美好的程度、生存安全的底线。

生态农业是食物数量和质量统一实现的基本手段，而土壤是实现生态农业目标的第一道屏障。发展生态农业，耕地土壤的保护、治理和修复是关键。现今耕地污染类型以无机污染为主，无机污染源于工业污染和农业化合物包括化肥、农药的无节制施用。为提高单位面积的作物产量, 大量施用化肥和农药已成为一些地方农民的习惯做法。化肥、农药的过量施用加上畜禽粪便的不合理处置，造成严重的农业面源污染, 已经超出了耕地的自然净化能力。实现生态农业的建设目标必须做好耕地安全保障。要生产出安全的粮食和果蔬食品，必须对耕地进行治理、修复和维护。而耕地的治理、修复和维护都需要支付代价，加上如何兑现生态农业建设后的优质农产品的附加价值以及健康耕地发挥的生态系统服务，这些成为推进生态农业建设的关键问题。

在构建生态文明社会的背景下，农村的“产业兴旺”一定是“生态产业”的兴旺，发展生态农业是应有之义。2021年4月，中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，将“政府主导、市场运作”作为包括耕地在内的生态产品价值实现的有效路径，强调“发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动生态产品价值有效转化”。建设生态农业强省需要尽快建立耕地生态补偿制度，对治理、修复和维护耕地的组织和个人进行有效补偿。

2021年9月12日，中办国办印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出“完善耕地保护补偿机制，因地制宜推广保护性耕作，健全耕地轮作休耕制度”。不失时机地把耕地生态补偿制度构建与生态农业建设联系在一起。下一步就是如何构建和实施我国耕地生态补偿制度。当前，必须认识到构建耕地生态补偿制度面临的问题。

一是补偿管理部门分割。2016年国务院办公室颁布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，包括农业部门在内，负责实施单位达15个之多。如何做到部门协同、多规合一是构建耕地补偿制度的重大挑战。

二是补偿制度框架缺位。我国从2013年开始，陆续建立了森林生态补偿、草原生态补偿、水资源和水土保持生态补偿、休耕轮作补贴、矿山环境治理和生态恢复、重点生态功能区转移支付等生态补偿制度。除了水土保持和休耕轮作外，作为耕地生态补偿核心内容的耕地污染治理、修复和维护基本没有纳入到这些制度框架内，目前打包执行的“农业三项补贴”也没有包含耕地生态补偿的内容，不能起到保护耕地的作用。

三是补偿主体、方式单一。2016年12月，财政部、农业部联合颁布的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》提出，“要建立与耕地地力提升和责任落实相挂钩的耕地地力保护补贴机制”，到目前为止，大部分省市尚未建立地方耕地生态补偿基金，耕地生态补偿还是依赖中央财政支付为主，补偿方式也极为单一，以转移支付为主。

四是补偿标准缺乏。我国现行的退耕还林、还草、休耕等与耕地生态补偿有关的标准是按面积计算的，一方面与耕地用于农产品生产的实质内容有背离，另一方面如何评估用于生态种植、养殖的耕地的生态服务价值基本缺乏，确定数量难，明确质量更难，政策和市场双兑现则难上加难，推进用于生态种养耕地的生态系统服务价值评估十分紧迫。为此，我省应从以下几个方面着手建立耕地生态补偿制度，护航生态农业强省建设。

加快耕地生态补偿立法。配合国家关于耕地生态补偿的最新政策，尽快出台《福建省耕地生态补偿条例》，建立长效的耕地破坏的预警机制和有效的监测体系，明确耕地生态补偿的范畴、主体、客体、资金来源、补偿标准和发放方式等。

建立多元化耕地生态补偿基金筹措平台。培育以财政转移支付为杠杆、耕地破坏责任人和生态农业产品及其良好耕地生态系统服务受益人为支付主体，社会各界参与的多元筹资平台，为我省耕地生态补偿的兑现提供充足的资金。具体而言，耕地生态补偿基金的来源包括三方面：一是按照“谁污染，谁付费”原则，由工矿企业等污染者付费，承担污染治理和修复耕地的法定义务；二是政府的公共财政投入，以提供公共技术服务的耕地治理、恢复和维护基金；三是消费者通过生态产品认证向市场支付的附加价格；四是金融机构、民间组织、环保社团、公民个人的社会捐助。这样形成多元化的耕地生态补偿融资通道。

明确耕地生态补偿主客体及其权责范畴。按照“谁受益、谁补偿；谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”的原则，明确耕地补偿主体和客体。其中，补偿主体包括耕地破坏责任人、生态农业产品受益者（消费者）和公共产品看护人的政府部门，后者还肩负组织和管理补偿的权责。补偿客体理论上应以产权归属为前提，实际上，广大农民群体是代表政府部门合力使用耕地资源和提供生态农业产品，享有生态保护受偿的权利，应是主要的补偿客体。只有通过合理补偿，才能鼓励农民从事生态农业建设，或采用间套轮作治理和恢复耕地地力，或通过科学使用农业化合物，切实做到农药、化肥和农膜的减量，或通过种养加结合循环利用畜禽废物所含的物质和能量，减少甚至杜绝污染物排放。这样，才能真正实现农业发展方式转型，保护耕地质量和保障食物安全。

加快对耕地生态系统服务评估，确立耕地生态补偿标准。参考国际上的通用方法，耕地生态补偿标准的确立应建立在对耕地的生态系统服务价值评估的基础上。建议加大耕地生态系统服务评估的科研立项，推进我省高校和科研机构对我省耕地生态系统服务进行全面评估，获得分类补偿标准，为耕地生态补偿的发放和兑现提供价值依据，为我省推进生态农业强省奠定坚实的经济或财政制度基础，切实落实耕地保护政策。

［作者分别为福建农林大学农学院教授、公共管理学院副教授。本文系福建省社会科学规划项目“基于生态系统服务支付的福建省农田生态补偿机制研究”（FJ2018B070）的阶段性成果。］