统筹推进气候立法，助力实现“双碳”目标

作者：程多威 发布时间：2021年10月18日

　　9月21日，国家主席习近平出席第七十六届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话，重申了“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”这一庄严承诺，认为“这需要付出艰苦努力，但我们会全力以赴”。如期实现碳达峰、碳中和目标离不开制度保障。当前，已有十余个国家制定了碳中和法案。借鉴他国有益经验统筹推进我国气候立法，将有利于我国在国际气候谈判中获得主动权，提升负责任大国形象，同时有助于将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，切实推动国内全面绿色低碳转型。

　　向国外气候立法借鉴有益经验

　　当前，欧盟和以德国、法国为代表的欧洲国家在气候立法方面走在世界前列，其他发达国家进展则较为迟缓，某些领域甚至出现倒退。与此同时，巴西、菲律宾、墨西哥等发展中国家成为推动气候立法发展的重要力量。梳理国外气候立法，有诸多值得借鉴的经验。

　　首先，气候立法需要系统谋划，统筹考虑相关领域立法。气候立法已成为推动各国可再生能源、节能、能源市场改革、生态环境保护等领域完善立法的重要推动力，且同相关领域立法修法形成同步进程。典型案例如欧盟《气候变化法》中就直接修改了《关于能源联盟与气候行动的欧盟2018/1999条例》的相关条款，欧盟委员会“Fit-for-55”一揽子计划也为能源、交通、建筑、农业、固废等领域完善立法做出了必要指引。

　　其次，气候立法并无统一模式，主要取决于各国法律体系结构。各国气候立法可概括为专门性立法和分散性立法两大模式，专门性立法又包括综合性立法和政策性立法两类。其中，综合性立法是指专门立法对气候变化相关问题进行全面规范，政策性立法是指专门立法对应对气候变化目标、原则、机构、资金等问题进行原则性规定，分散式立法则是指以应对气候变化的国家战略行动为指引，在能源、电力、财税等相关领域进行立法。立法模式本无优劣之分，一国应根据其法律体系框架及相关领域立法状况，合理选择气候立法模式。

　　再次，气候立法需明确若干核心要素，确保制度有效性。从内容上看，各国气候立法表现出一定的趋同性。欧洲议会在有关报告中，总结其立法及其实施成功之处在于：清晰的量化和长期指标；强制性气候规划；定期（年度）报告和进度检查；向相关机构（部门和议会）分配职责；一个独立的科学咨询机构；公众参与等。无论采用何种立法模式，这些核心要素都应得到充分体现，否则法律实施效果将大打折扣。

　　我国气候立法宜实行“两步走”

　　鉴于统筹推进气候立法的重要性和复杂性，建议分两步开展相关工作。

　　第一步，尽快出台有关依法保障碳达峰、碳中和实施的决定。作为碳达峰、碳中和“1+N”政策体系中的“1”，《关于全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的指导意见》不久有望获得中央审议通过，立法也应及时跟进。但是，立法要综合考虑规范性、可预期性等诸多因素，需花费较长时间。为尽快将意见的相关决策部署制度化、法治化，建议由全国人大常委会通过一项依法保障碳达峰、碳中和实施的决定，对碳达峰、碳中和工作的目标、原则、重点任务、体制机制等重大内容予以立法确认，先行推动党的政策向国家法律有效转化。

　　第二步，研究出台强化碳达峰、碳中和法治保障立法修法工作方案。强化碳达峰、碳中和法治保障是一项系统工程，任何零敲碎打都是不可取的。为此建议出台强化碳达峰、碳中和法治保障立法修法工作方案，为建立健全以应对气候变化专门立法为核心的法律体系做好顶层设计。

　　一方面，方案应当明确制定框架性的气候变化应对法或者碳中和促进法。在当前形势下，采用专门立法模式更能有效整合制度资源，发挥立法功能。考虑到碳中和涉及广泛而持久的社会经济变革，制定一部包打天下、面面俱到的综合性法律并不现实，采用政策性立法模式制定一部框架性的气候法律不失为更优的选择。应当构建以碳排放总量控制制度为核心，以碳排放许可、碳排放权交易、碳排放信息披露、碳排放核算报告、碳排放监督检查、碳排放纠纷处理等配套制度为支撑，兼及清洁发展、自愿减排等灵活执行机制的法律制度体系。在此框架下，还应当立足制度实践制定完善的法规、规章以及相应的标准体系，同时鼓励地方依法开展先行先试，不断织密法治之网。

　　另一方面，方案应当为统筹推进相关立法制修订指明方向。其重点涉及：以调整优化能源结构为导向，统筹能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法制修订；以提升应对气候变化与生态环境保护协同效应为导向，统筹环境法典、环境保护法、大气污染防治法等制修订；以促进资源循环高效利用为导向，统筹循环经济促进法、清洁生产促进法、资源综合利用法制修订；以提升自然保护地碳汇能力为导向，统筹自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、自然保护区条例、自然公园条例等制修订；以强化区域流域综合治理为导向，统筹黄河保护法、国土空间规划法、国土空间用途管制法、城乡规划法等制修订等等。此外在制定修改知识产权、科技创新、农业、交通、建筑、教育、贸易、财税等方面法律时，也应当将碳达峰、碳中和相关要求融入其中。

　　（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）