以流域生态保护补偿助推水生态产品价值实现
作者：刘桂环 谢婧 王夏晖 文一惠 发布时间：2022年05月23日
生态保护补偿是生态产品价值实现的重要方式之一，流域生态保护补偿机制是现阶段水生态产品价值实现的主要途径。全国范围内已开展了大量流域上下游横向生态保护补偿实践，有力推动了水环境质量改善、提升了流域上下游协同治理能力。去年以来，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等重要文件发布，对建立促进生态产品价值实现的生态保护补偿制度路径提出了新要求。未来流域生态保护补偿将致力于综合运用政府、市场等手段，促使水生态产品转化为现实的经济价值，调节水生态产品供需链中各利益相关方的环境利益与经济利益分配关系，形成共同保护流域生态环境的利益导向机制。
流域上下游横向生态保护补偿机制试点取得明显成效
流域生态保护补偿机制是调动水生态产品供给地区和受益地区“共抓大保护”积极性的重要抓手。我国流域上下游横向生态保护补偿机制试点取得明显成效，已成为推动流域生态环境保护的重要手段，是生态文明制度建设的重要组成。
跨省和省内流域生态保护补偿机制建设稳步推进。在国家有关部门大力推动下，自2010年启动首个新安江流域水环境补偿试点以来，全国已有18个省份、13个流域（河段）探索开展跨省流域上下游横向生态保护补偿。其中近七成已实施至少一轮补偿协议，新安江、九洲江流域已签署三轮跨省流域上下游横向生态补偿协议，东江、汀江—韩江、引滦入津流域已履行完成第二轮协议。同时，全国已有31个省（自治区、直辖市）开展省内流域生态补偿机制建设，其中浙江、重庆、山东、天津等14个省份实现了省内流域生态补偿全覆盖。
补偿机制全面推动了流域上下游生态环境保护工作，水环境质量稳中有升。除2021年新签订跨省补偿协议的3个流域（河段）刚刚起步外，其他10个流域（河段）涉及的23个考核断面水质均能稳定达到或优于协议目标要求，部分考核断面特征污染物浓度较政策实施前显著下降。新安江流域第三轮补偿试点年均补偿系数（P值，表征特征污染物浓度综合情况）较第一轮下降11.4%，密云水库上游潮白河流域补偿协议实施3年期间各类污染物浓度下降幅度总体大于协议实施前3年。
协议签订各方不断加强联动，流域上下游协同治理能力明显提高。各相关省份通过建立水污染防治协作小组、水污染突发环境事件联防联控机制，召开联席会议，编制流域生态环境共同保护规划，开展联合监测和跨界水环境联合排查等工作，在协作形式上取得了突破。省域内结合“河长制”制度建设，强化属地监管，将污染防治重点工作纳入领导干部考核，压实了流域保护责任。
补偿机制助推上游地区坚持“生态优先、绿色发展”战略，有力推动了绿水青山就是金山银山的有机统一。传统产业清洁化和生态化，文旅康养、生态农业融合发展已成为上游地区高质量发展的重要方向。黄山市三次产业比例由2012年的11.4∶46.2∶42.3调整优化至2021年的7.6∶35.8∶56.6；规模以上高新技术产业增加值增长15.2%，比规模以上工业增加值增长率高3.1个百分点，2019年带动近4000名群众脱贫，实现农产品电商销售额18.74亿元。
流域生态保护补偿机制需要继续打通堵点、突破难点、抓住重点
立足新发展阶段，完整、准确、全面领会和贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，流域生态保护补偿机制还需继续打通堵点、突破难点、抓住重点，确保政策机制更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。
上下游地区需要就补偿机制内涵继续凝聚合作共识，把生态保护补偿深度融入区域协同绿色发展。上游地区认为其因提供优质水生态产品而付出的直接投入和机会成本都应得到补偿。而在补偿机制建设初期，下游地区往往只愿意对上游地区超额完成流域生态保护任务付出的直接投入进行补偿。在国家越来越强调流域横向生态保护补偿“以地方为主”的背景下，只有流域内各利益相关方，尤其是上下游政府统一认识，流域生态保护补偿机制的稳定性、长效性才能得到保障。
补偿标准核算考量的因素要与时俱进，以适应流域生态环境保护的新情况、新要求。绝大多数跨省流域上下游横向生态保护补偿协议以水质作为核算补偿资金的主要影响因素，在补偿机制建设初期有力推动了相关流域水环境质量改善。但水质改善的“天花板”效应逐渐显现，试点流域的部分水体水质已达Ⅱ类及以上，上游水质进一步改善的压力以及边际成本日益增加。同时，下游对水生态产品的需求也从“净”转到“美”，从“有好水”转到“有更多好水”，从关注水质转到关注水生态环境质量的整体改善。我国流域上下游水系状况复杂，厘清其中水资源、水环境和水生态的经济责任关系需要大量数据和基础研究支撑。突破技术瓶颈，科学设定面向水环境、水资源、水生态统筹的补偿标准核算方法，是新形势下完善流域上下游生态保护补偿机制技术支撑的关键。
进一步拓展深化补偿方式，在政府财政资金补偿的基础上，吸引更多社会资本参与流域上游生态环境保护与修复，以提供更多、更优质水生态产品。已实施跨省流域上下游横向生态保护补偿协议约定的补偿金额从几百万到数亿元不等，中央财政也向上游地区提供相应引导资金。根据相关专项资金管理规定，上述补偿资金大都明确用于支持生态环境保护修复相关工程项目，不能用于与生态产品供给关系密切的环境基础设施运行维护、生产生活方式转型等领域的投入。从实践来看，在流域生态环境改善到一定程度后，基础设施运维和生产生活转型投入需求将越来越高。除财政资金外，目前各流域尚未建立稳定的多元化融资渠道，为水生态产品供给提供资金保障是未来流域生态保护补偿机制建设的关键着力点。
推动流域生态保护补偿机制提质升级
随着水生态环境保护工作目标从单纯水质改善转向“有河有水、有鱼有草、人水和谐”，流域生态保护补偿机制也需要提质升级，不断拓展补偿内涵、丰富补偿方式，与水生态产品价值实现深度融合，更有效地平衡水生态产品供给需求链各方的经济利益关系。
与时俱进完善政策目标定位，从水质改善转向协同考虑“水岸统筹”“三水统筹”。建议进一步强化高位推动，明确改革方向，尽快完善相关法规标准，推动补偿标准核算因地制宜体现水资源、水环境和水生态因素，考虑上游地区的生态环境保护投入和发展权受限导致的机会成本损失，激励上游地区更好地提供优良水生态产品。相关部门加强技术指导，对各地起草补偿协议、设计监测方案、查清污染来源和生态家底给予协调和帮扶。总结试点经验，督促各省市积极整合和共享相关数据，借力第三方机构开展客观公正的补偿政策绩效评价，加强对补偿机制实施效果的监督评估。
与时俱进调整优化补偿机制实施的灵活性、有效性，因地制宜设计奖励资金支持优质水生态产品供给，提高资金使用效率。建议各地结合实际完善补偿资金使用管理办法，鼓励扩大省级补偿资金使用范围，加强对生态修复、绿色发展、上游地区生产生活方式转型等领域工作的支持。同时，以财政资金为种子资金，撬动社会资本参与流域生态环境保护和支持绿色产业发展。建议安排部分奖励资金，地方根据工作实际，在确保资金使用效益的前提下灵活机动使用。各地方加强项目前期储备、过程监管和后效评估，完善补偿项目全过程预算绩效管理机制，不断提高补偿资金使用效率、生态环境效果和社会经济效益。
充分发挥有为政府和有效市场作用，鼓励地方积极创新市场化、多元化补偿方式，拓宽渠道推动水生态产品价值实现。依托流域生态保护补偿资金撬动社会资金参与环境基础设施运维、推动特色产业发展，探索以生态环境导向的开发模式（EOD）推动公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合、一体化推进。采取必要的激励机制，引导上下游地区在对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、水生态产品品牌开发等多元化补偿方式方面创新突破，提升上游地区水生态产品可持续供给能力。此外，结合水权交易、排污权交易等环境权益交易，鼓励有条件的地区开展绿色交易试点实践，开发绿色贷款、环境权益抵押等绿色金融产品和服务，促使上游地区生态优势转化为经济优势，为上游水生态产品价值实现提供有效路径。
作者单位：生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心
