提升生态产品供给能力，保障人民环境权利

作者：杨悦 刘冬 邹长新 洪蕾 发布时间：2022年06月20日

中央政治局第三十七次集体学习强调，要促进人权事业全面发展，坚持中国人权发展道路，顺应人民对高品质美好生活的期待，不断满足人民日益增长的多方面的权利需求，统筹推进经济发展、民主法治、思想文化、公平正义、社会治理、环境保护等建设，全面做好就业、收入分配、教育、社保、医疗、住房、养老、扶幼等各方面工作，在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展中全方位提升各项人权保障水平。

优质的生态产品维系生态安全、保障生态调节功能、为良好的人居环境提供重要的自然要素，是维护人民环境权利的基础保障。目前，我国优质生态产品面临供给不足、保障机制不健全等问题，亟须在自然资源紧张、生态环境形势严峻的情况下，不断拓展新的、更多的优质生态产品，推动生态产品价值实现，有力保障人民环境权利。

优美生态环境是尊重和保障人民环境权利的重要内容

优质生态产品就是良好的生态环境，是最普惠的民生福祉。党的十八大以来，我国将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，划定并严守生态保护红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，开展生态文明建设示范区和“两山”实践创新基地建设，推动生态保护修复重大工程实施，促进自然生态系统质量整体改善和生态产品供给能力全面增强，切实维护人民群众的环境权利。

（一）打造优质生态产品，创造优美生态环境

我国划定并严守生态保护红线，为至少25%的陆地和海洋面积提供严格保护，涵盖了95%的珍稀濒危物种及其栖息地。截至2020年，全国共建立自然保护地近万处，保护面积覆盖陆域国土面积的18%，约90%的陆地生态系统类型和85%的重点野生动物种群得到有效保护。全国森林覆盖率由20世纪70年代初的12.7%提高到2020年的23.04%。在全球森林面积持续净损失达1.78亿公顷的不利形势下，我国森林面积近10年年净增约249.9万公顷，居全球第一。目前，全国共命名五批国家生态文明建设示范区和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，在夯实绿水青山本底、提供优质生态产品方面取得积极进展。

（二）强化生态产品保障措施，提升生态环境建设水平

党的十八大以来，我国大力实施三北防护林体系建设、三江源生态保护和建设等一系列生态系统保护和修复工程，有效保障区域生态安全，生态产品供给保障体系基本构筑。通过优化环境执法方式，提高执法效能，有效打击生态违法行为。截至2021年，实施两轮中央生态环境保护督察，第一轮督察及“回头看”，地方列入督察整改方案的3294项整改任务，90%以上已经整改完成。第二轮督察共受理转办群众来电来信举报约9.5万件，已办结或阶段办结约9.3万件。此外，通过制作播放长江经济带生态环境警示片，推进问题整改。截至2022年1月，披露的484个问题已整改完成437个，切实解决群众身边突出生态环境问题，为保障人民环境权利增添力量。

（三）贡献中国智慧，推动全球环境权利发展

我国是全球生态文明建设的重要参与者、贡献者与引领者，积极参与全球生物多样性保护，率先签署和批准《生物多样性公约》，认真履行公约第十次缔约方大会通过的“爱知目标”。成功在昆明举办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第一阶段会议。深入探索基于自然的解决方案（NbS）实践，在联合国气候峰会上发表《基于自然的气候解决方案宣言》，牵头推动NbS领域工作。我国在多个国际场合宣布中国碳达峰、碳中和的目标愿景，提出一系列国家自主贡献新举措，交出了为人民谋求幸福生活环境的中国方案，提振了全球环境治理的信心，推动全球环境权利发展。

存在的问题

我国在优质生态产品供给方面仍然存在一些问题：

（一）优质生态产品供给不足，生态破坏问题时有发生

优质生态产品应形成数量、质量、分布“三位一体”的供给格局。目前从数量上看，根据《全国生态状况变化（2010—2015年）遥感调查评估报告》，我国城镇建设和工矿交通用地增加，挤占大量生态空间，森林、灌丛、草地和湿地自然生态空间减少1.5%。

从质量上看，森林、灌丛、草地等自然生态系统的服务功能质量偏低，差等级的面积占比为34.2%，有7.8%的自然生态系统质量仍在变差。

从分布上看， 生态产品空间分布不均匀。目前我国优质生态产品主要分布在中西部地区，环境资源使用权益和环境保护义务分配尚不够公平。此外，生态环境破坏问题仍层出不穷，如中央生态环境保护督察在河北省承德市、内蒙古自治区巴彦淖尔市、西藏自治区昌都市等地仍发现违法违规开采矿山，肆意侵占林地、草地甚至自然保护区，严重破坏当地自然生态等问题。

（二）优质生态产品保障机制不健全，“两山”转化效益不足

生态产品要同一般的农产品、工业品等一样进入市场交易，需要建立产品质量标准体系作为市场交易的准则。但是目前我国缺乏优质生态产品的质量评估标准。各地采用的核算方法、评估技术和指标体系不统一，导致核算结果缺乏权威性。此外，生态产品价值实现涉及环境保护、资源开发、绿色产业、生态市场等众多领域，现有政策虽然有一定的支持作用，但缺乏针对性、耦合性和时效性，部分政策之间条块分割、相互掣肘，难以形成保障合力。

（三）生态保护补偿机制尚不够完善，环境权益分配不够均衡

生态保护补偿是生态产品价值实现的重要方式之一。目前，我国一些地区生态补偿政策还存在执行不到位的问题，如重点流域跨省横向上下游生态补偿标准缺乏规范和指导，主要还以协商沟通为主，难以就补偿协商达成一致，且这种协调往往耗时费力，交易成本较高。当前森林、草原、湿地等领域补偿政策主要以面积或个数为补偿依据，补偿标准未能体现区域生态产品供给质量的差异性，不利于调动地方提升优质生态产品供给能力的积极性。同时，生态环境部门对重点生态功能区转移支付资金分配和资金使用的参与度较低、话语权较弱，监管仍然处于政策实施末端，无法从源头上保障资金分配，满足各地生态环境保护需求，不利于重点生态功能区转移支付的公平性、合理性和有效性。

有关建议

为提升生态产品供给能力，笔者建议如下：

（一）加强生态系统保护修复，保障优质生态产品供给

一是在自然生态系统被破坏或生态功能大幅下降地区，通过生态修复、系统治理、综合利用等措施，增加生态产品供给。加大对生态修复绩效优良地区和保护成效较好地区的生态产业扶持力度，增强生态产品供给地区价值转化的内生动力。二是拓展社会团体、企业、个人参与生态环境保护与修复的渠道，鼓励社会团体和企业以合理方式吸纳社会资金投入生态环境保护修复领域。三是切实加强生态环境保护修复监管，推动构建“53111”生态监管体系，坚决遏制和打击生态破坏行为，切实保障和维护生态安全，不断提高优质生态产品供给能力。

（二）推动生态产品价值实现，有力保障人民环境权利

一是以生态产品产出能力为基础，建立生态产品质量评估体系。根据已开展生态产品价值核算试点情况，形成森林、流域、湿地、海洋等不同类型生态系统服务价值的核算方法和技术规范。二是建立生态产品价值实现的绩效评估和社会监督体系，引导多元主体共同参与生态产品价值实现，有力保障各方环境权益。三是建立健全生态产品价值实现与乡村振兴协同机制，加快推进乡村生态产业振兴，让农民更多参与产业发展、分享增值收益。

（三）健全生态保护补偿机制，实现区域环境正义

一是实施纵横结合的综合补偿制度，加大生态保护补偿资金投入力度，探索实施多种生态环境要素横向生态保护补偿方式。通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式，促进生态受益地区与保护地区利益共享。二是积极借鉴湿地银行、水基金等生态环境服务付费国际经验，推动市场化、多元化生态补偿发展，在合理科学控制总量的前提下，开展市场化环境权交易。三是加快推进生态环境导向的开发模式项目建设，鼓励地方将环境污染防治、生态系统保护修复等工程与生态产业发展有机融合，完善居民参与方式，建立持续性惠益分享机制。

作者单位：生态环境部南京环境科学研究所