加快建立科学有效的海水养殖生态环境监管体系

作者：尹翠玲 沈娇虹 郭建峰 发布时间：2022年08月16日

我国是海水养殖第一大国，养殖面积占全球总量的60%以上，产量占比亦超过60%，但部分地区海水养殖的不规范发展对局部海域生态环境造成不良影响。为加强海水养殖污染防治，2022年1月，生态环境部、农业农村部联合印发了《关于加强海水养殖生态环境监管的意见》（环海洋〔2022〕3号，以下简称《意见》），并将海水养殖生态环境监管纳入深入打好重点海域综合治理攻坚战的十大任务之一，要求各地严格落实《意见》，加快建立科学有效的海水养殖生态环境监管体系。

以渤海为例，通过分析封闭式海水养殖生态环境监管方面存在的问题，探讨解决路径，可为地方下一步推进《意见》的落实落细提供借鉴。

海水养殖生态环境监管存在“五不清”“四缺失”问题

海水养殖生态环境监管存在“五不清”。一是海水养殖底数不清。由于历史原因，自主围海无序养殖和无证养殖的个体户居多。而且很多养殖池塘不断对外出租，外地个体养殖户养殖数据很难统计，造成地方养殖面积、养殖种类、尾水处理、尾水排放、池塘权属、环保手续履行情况等均存在底数不清的问题。

二是养殖区域的合法性不清。养殖户进行海水养殖类似于农民垦田种地，根本不了解需要进行环境影响评价、需要获得养殖证等相关要求。因此，海水养殖开展环境影响评价的非常少，缺乏科学合理的评价，导致目前各地海水养殖区域的合法性不清。一方面，与海水养殖滩涂规划的符合性不清，禁养区、限养区和养殖区并没有真正起到约束作用；另一方面，与“三线一单”的符合性不清，尤其是对生态保护红线的认识不足。

三是尾水排放浓度限值不清。由于考虑到地方海水养殖差异较大，尤其是南北方的差异较大，海水养殖尾水排放标准由各省结合自身实际情况自行制定。目前，省级标准还在制定中，导致各地在海水养殖入海排污口整治过程中，整治达到的标准不清晰。

四是海水养殖排污口污染物排放量不清。由于养殖品种不同、养殖方式不同，养殖的换水频次存在差异。一般来说，工厂化养殖的换水频次较高，尤其是工厂化养殖鱼类，养殖户为了在单位时间内获取更高的蛋白产量，污染物排放量较大。前期，由于缺乏对不同养殖品种、不同养殖方式的统计，导致对海水养殖尾水排水量不清，污染物排放量无法科学估算。

五是海水养殖尾水排放与近岸海域环境质量变化关系不清。海水养殖生态环境监管是以近岸海域生态环境质量改善为核心和目标，因此，摸清海水养殖尾水排放与近岸海域环境质量变化之间的响应关系尤为重要。由于缺乏对海水养殖企业排放和近岸海域水质的连续监测和科学研究，污染物扩散和近岸海域环境质量变化之间的响应关系还未建立。

海水养殖生态环境监管存在“四缺失”。缺失海水养殖生态环境监管法律、制度约束。我国现行的渔业法律法规体系中，《中华人民共和国渔业法》《水产养殖质量安全管理规定》和《渔业水质标准》等主要是针对海水养殖产业本身进行约束，未对海水养殖过程中生态环境保护提出具体要求。

缺失生态环境监管认识。海水养殖是关系民生的地方主要传统产业，养殖历史悠久。海水养殖管理职责主要在农业农村部，覆盖了养殖用海、养殖技术推广以及水产品质量等多个方面的监管内容，但海水养殖对生态环境影响方面的监管存在空白。《意见》的印发，从严格环评管理和布局优化、养殖排污口排查整治监测监管、执法检查和政策支持与组织实施方面提出了具体要求，填补了认识上的空白。

缺失有效的尾水处理措施。目前因尾水处理设备投入大且运行成本高，很多养殖户存在投不起或运行不起的尴尬局面。加上养殖尾水循环利用存在技术难点，尾水处理的效果不稳定，急需有效的尾水处理措施来解决大量海水养殖污染物入海的问题。

缺失有效的监管手段。一方面海水养殖区域分散且个体户较多，且多为季节阶段性养殖，养殖户随意增加或封堵、开放尾水排放口，导致现场生态环境监管存在随机性。另一方面，养殖具有一定的技术性，养殖池塘的设计日新月异，进水口和排水口的设计也因不同养殖户而异，对生态环境监管人员的技术要求较高。因此，亟须联合农业农村部门研究卫星遥感、无人机、陆岸巡视等有效的综合监管手段。

建立科学监管体系，促进海水养殖业高质量发展

《意见》指出，沿海各级生态环境部门、农业农村（渔业）部门要认真学习贯彻习近平生态文明思想，以海洋生态环境质量改善为核心，坚持“分区分类、因地制宜、逐步推进”的原则，逐步建立科学有效的监管体系。采取针对性举措，助力美丽海湾保护与建设，促进海水养殖业高质量发展。

开展海水养殖基础调查，摸清底数，建立动态信息台账。利用卫星遥感、无人机、陆岸巡视等方式，结合海水养殖排污口基础数据，科学布设调研点位以及疑似海水养殖区域，开展养殖区域全覆盖摸排。科学制定调研表，明确养殖品种、养殖面积、环保手续履行情况等基础调查信息，重点关注养殖过程中池塘准备、育苗及苗种投放、养殖阶段以及捕捞收获4个阶段的时间周期、药剂饵料使用情况、排水情况以及尾水处理设施、尾水排放方式等重点内容。建立海水养殖动态信息台账，明确各养殖企业尾水处理设施、排污口设置及监测、环境影响评价备案等基本情况，并定期进行动态更新。

加强海水养殖生态环境监管技术研究，推动海水养殖转型升级。以近岸海域生态环境质量改善为核心，开展海水养殖尾水排放对近岸海域水质影响研究。建立工厂化养殖尾水排放点和部分池塘养殖排放点周边—河口区域养殖尾水排放口周边—主要河流监测断面—养殖企业的近岸海域之间环境质量变化响应关系，为后期提出海水养殖尾水排放标准和科学监管奠定基础。开展养殖尾水循环利用+生态治理技术研究，降低养殖尾水循环水利用运行成本，选择高效、经济价值高的品种进行生态处理，提高生态治理产品经济收益和产值，降低尾水处理成本。

加快法律法规体系建设，依法依规进行海水养殖生态环境监管。呼吁尽快修订《中华人民共和国渔业法》《环境保护法》《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等，填补水产养殖环境管理法规空白，明确海水养殖污染防治和处罚规定，为开展海水养殖监管和执法提供法律依据。尽快出台海水养殖尾水排放标准，源头控制污染物排放浓度，加快海水养殖排污口整治。

优化海水养殖产业布局，推动海水养殖企业转型升级。对于不符合“三线一单”要求、不符合海洋功能区划以及不符合滩涂养殖规划的海水养殖企业要逐步退出。对于位于环境敏感区域的河口、海湾等区域的海水养殖，政府部门要分区、分类制定优化措施，长期废弃的养殖池塘或者收益比较低的池塘，地方政府部门可以补助发放的形式实施退养还湿，改善海湾、河口的水动力条件。

地方生态环境部门和农业农村部门在环评审批、养殖排污口备案以及养殖证发放等方面严格把关，减少环境敏感区域的河口、海湾等区域的海水养殖，制定海水养殖污染防治措施，推动企业实施养殖尾水处理和治理。

构建“农户+企业”的养殖模式，整合集中连片的养殖散户和个体户，实施养殖尾水统一处理，节约尾水处理成本。指导企业开展立体化生态养殖，鼓励企业不断探索养殖新模式，利用生物链的不同生态位生物实现养殖尾水的循环利用，增加养殖经济效益和产出，提高海水养殖企业尾水处理的自觉性和积极性。

作者单位：生态环境部海河流域北海海域生态环境监督管理局生态环境监测与科学研究中心