深化减污与降碳融合 提升协同效能

作者：盛涛  发布时间：2023年3月28日

减污降碳是碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的重要一环。推进减污降碳协同增效，需要建立健全制度体系，在政策规划、行动措施和科学评估层面同时发力。笔者通过梳理当前我国减污降碳协同领域存在的主要问题，提出深化减污与降碳融合的建议，以期为提升减污降碳协同效能提供参考。

    现阶段减污降碳协同领域的不足

一是减污与降碳协同推进的工作体系尚未建立。现阶段，部分地方生态环境部门协同推进减污降碳的工作理念尚未完全建立，还停留在过去传统的环境污染防治的工作思路上。应对气候变化职责由发改部门划转至生态环境部门时间较短，地方生态环境部门在应对气候变化工作层面的储备和支撑普遍较薄弱。从工作体系来看，减污与降碳仍是“两张皮”，污染防治部门主要以水、气、土、固废等要素领域污染防治为主，而降碳则主要依托新成立的应对气候变化部门，环境要素部门和应对气候变化部门的工作推进，现阶段尚未实现有机融合。以现阶段协同基础较好的大气污染物防治和温室气体减排为例，二者的排放清单仍分别编制，大气污染物排放清单支撑减污工作，而温室气体排放清单则支撑降碳工作。

二是降碳与减污的管理政策尚未充分衔接。传统的减污政策主要是依赖于以环境保护法和各要素法律保障下形成的环境污染防治政策体系，可总结为前端准入—过程管理—末端管控，如“三线一单”生态环境分区管控制度—排污许可证制度—达标排放制度，这一架构为生态环境持续改善提供了制度保障。随着“双碳”目标的提出，减污降碳逐渐成为生态环境部门的总抓手，但在政策推进层面，降碳政策体系尚未与现有生态环境管理政策有效衔接。尽管近年来进行了依托“三线一单”推进协同管控、环评中引入碳评价等探索试点，但仍以探索为主，总体上仍未实现减污与降碳政策深度融合的局面。碳排放交易试点划转至生态环境部门后, 现阶段仍以碳排放数据质量管理为主，急需利用碳交易市场机制推动实现“双碳”目标的顶层设计和系统指导。

三是减污降碳协同增效的科学评估体系尚不健全。减污与降碳在政策层面、区域层面、领域层面、行业层面和企业层面协同效果的科学评估体系尚未建立。政策层面，以“无废城市”建设为例，这一政策的实施能有效推进减污与降碳，但目前缺少对此政策实施后减污降碳协同效果的量化评估。区域层面，据统计，除浙江省于2022年6月发布浙江省减污降碳协同增效

区域指数外，全国层面及其他省、市、区（县）层面的减污降碳协同情况还缺少科学的评估体系。领域、行业层面，多领域、多行业虽然印发了碳达峰方案，但减污降碳协同效果尚缺少科学评估体系。企业层面，企业的污染防治措施在减污的同时，对碳减排的效果如何、是否协同，目前也缺少系统科学的评估方法。

提升减污降碳协同效能的建议

减污降碳协同增效是一次系统性变革，是生态环境部门的一次转型契机，要牢牢抓住契机，尽快转变工作观念，厘清工作思路，建立健全工作体系、政策体系和评估体系。

一是构建减污与降碳协同推进的工作体系。要尽快建立减污与降碳协同推进的工作理念。将应对气候变化职责融入水、气、土、固废等全领域环境要素的污染防治工作，扭转当前环境要素部门以减污为主业、减碳仅依托应对气候变化部门推进的“两张皮”格局。推动减污与降碳基础工作的有机融合协同，大力整合环境污染物排放与碳排放数据体系，夯实减污降碳协同工作基础，提升碳污基础数据融合度，推进跨领域、跨行业、跨部门数据共建共享，自下而上，以碳污有机融合的数据体系支撑减污与降碳协同效能提升。

二是推动建立减污与降碳深度融合的政策体系。要强化顶层设计，加快推进减污政策与降碳政策的系统有机融合，探索将传统环境管理的前端准入—过程管理—末端管控政策与降碳政策进行充分整合。加强减污与降碳政策的协同制定、协同推进、协同评价，实现减污与降碳一体化监管和执法。坚持系统观念，统筹谋划和部署减污降碳协同增效总体战略和施工图，构建协同的减污降碳规划体系，以系统融合的规划体系推动减污与降碳协同增效。

三是建立健全系统科学的减污降碳协同评估体系。要加快建立健全政策层面、区域层面、领域层面、行业层面和企业层面等减污降碳协同效果的科学评估体系。通过建立系统科学的评估体系，更好地完善政策制定，科学评价省—市—区（县）各级区域、能源等各领域、石化化工等各行业以及具体企业的减污降碳协同效果，为更好推进全社会减污降碳提供评价支撑。通过构建系统完备的减污降碳协同工作体系—政策体系—评估体系，加快建设美丽中国。

作者单位：上海市生态环境局