探索生态保护者和受益者良性互动的生态补偿制度

作者：徐立文 张金远      发布时间：2023年10月25日

日前，山东省已全面完成296个水质断面新一轮生态补偿协议续签工作，全省133个县（市、区）际流域横向生态补偿已兑付生态补偿资金14.21亿元，实现县际流域横向生态补偿全覆盖。

生态保护补偿是对生态保护方履行生态保护责任所付出的成本，通过财政转移支付或市场交易等方式予以补偿。当前，一些地方围绕改善河湖流域水环境质量，积极探索推行生态保护补偿制度，打破区域限制、凝聚工作合力，协同推进河湖流域上下游、左右岸、干支流共治共享。但由于当前生态保护补偿工作尚处于探索阶段，在生态保护补偿法律法规体系建设、补偿内容设置、多元化格局构建等方面仍然存在诸多问题与不足。

法律法规体系不健全。完善的法律法规体系是构建生态保护补偿机制的基础。但目前国家和地方均没有针对生态保护补偿进行专项立法，现有涉及生态保护补偿制度的条款多为宏观性要求，在生态保护补偿协议签订过程中，往往过于依赖行政手段推动，导致交易履约、违约惩戒等行为缺乏法理依据。

补偿内容设置不科学。一些地方在流域水环境补偿因子设置方面，未能站在统筹水环境、水资源、水生态治理的高度来谋划，仅以断面COD、氨氮等污染物指标监测结果为依据进行补偿条款设置，未考虑河流生态流量大小、治理难易程度等因素。以某省100余条县际河流流域生态保护补偿政策为例，其补偿标准采取统一定价，这种“一刀切”的做法显然有失偏颇。

多元化格局不完善。构建市场化、多元化生态保护补偿格局是生态保护补偿制度可持续发展的方向所在。但一些地方在补偿资金来源方面，过度依赖财政体系，生态保护补偿方式仍以“输血型”资金补偿为主，资金来源主要为转移支付、财政补贴、财政补助等，市场主体参与不够。

党的二十大报告明确提出：“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护权责、推进美丽中国建设的重要举措。各地应以生态补偿为抓手，以生态保护为根本，以合作共赢为导向，紧盯生态保护补偿工作中存在的短板弱项，积极学习借鉴先进地区经验做法并进一步探索完善。着力构建市场化、多元化补偿格局，加快形成生态保护者和受益者良性互动的局面。

推进补偿法制化。加快推进生态补偿法律法规体系建设，系统总结提炼成功经验做法，将经过实践验证、行之有效的工作成果通过法律法规加以固化，进一步明确补偿原则、范围、对象及标准等细则，为推行生态保护补偿提供法制保障。

推进补偿科学化。在流域生态保护补偿中统筹考虑水环境、水资源、水生态，根据特征污染物、河流大小、水量大小、断流时长、汛期影响、物种多样性等情况，多维度增设补偿因子。同时，在资金筹集和分配中充分考虑区域差异、生态保护成本、生态服务价值等，研究设置更加科学合理的补偿标准核算方法，找准保护者和受益者双方的平衡点。

推进补偿多元化。探索推行多元化、市场化生态保护补偿方式，在重点河湖流域推行上下游共同出资、市场主体参与的补偿模式，用好对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式，推动保护者和受益者之间全面对接、共治共享。例如，四川省岷江流域通过基础共建、产业共育、利益共享、合作共赢的“飞地”模式进行合作，建成多个飞地园区，推动单一补偿向综合补偿升级，实现了经济效益、社会效益、生态效益的多赢。