汇聚合力一体推进黄河流域生态保护和低碳产业发展

作者：徐顺青 陈鹏 焦阔                 发布时间：2023年12月28日

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施两年以来，黄河生态保护治理取得积极成效，但在资金保障方面仍存在历史欠账较多、融资渠道不足、生态产品价值转化机制不健全等问题。生态兴则文明兴，要以“两山”理念为引领，推进黄河流域生态环境保护与绿色低碳产业一体化发展，依托绿色低碳产业导入、生态环境治理与绿色低碳产业融合两种类型，充分发挥财政、金融政策引导和市场机制调节作用，撬动各方力量共同参与黄河流域生态保护和高质量发展。

聚焦重点，解决突出问题

黄河流域生态保护与产业发展矛盾突出，协调反哺步伐缓慢。黄河流域煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，长期以来，煤炭储量占50%以上，是重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，为全国经济发展做出突出贡献。但是，受自然环境、历史发展等多种因素影响，黄河流域各地在保护和发展实践中，普遍将产业发展与生态环保割裂开来实施，产业发展在项目引进、立项和规划建设时未能充分考虑资源环境禀赋和生态影响。生态环境建设项目大多被视为纯投入，在生态和产业融合发展、相互促进，生态治理反哺机制和“生态+”新业态培育方面的统筹考虑不够，导致产业生态化和生态产业化总体发展水平和质量都不高。黄河流域资源驱动型的产业发展模式已不可持续，“先污染后治理”“边治理边污染”的老路走不通，必须寻求新的途径实现黄河流域生态保护与产业高质量发展。

深入推动黄河流域生态保护和高质量发展有较大资金缺口。以黄河流域生态环境领域重大工程项目库为参考，截至2023年6月，储备项目共5738个，总投资需求8759.3亿元。其中，投资需求排前三位的分别为北方地区清洁取暖工程、应对气候变化重大工程和水生态环境治理重大工程，分别为1244.9亿元、1195.2亿元和1000.0亿元。以上仅为解决生态环境问题相关投资需求，若考虑绿色产业升级、生态环境安全、水资源节约利用等领域，投资需求将远超万亿元。

经济基础薄弱和防范化解地方债双重影响下，资金需求依靠地方财政难度大。2022年黄河九省（自治区）生产总值30.7万亿元，占全国总量的25.5%。中下游的河南、山东两省占比超过50%，除四川以外的青海、甘肃、宁夏、内蒙古等上游省（自治区）仅占13.11%，呈现“下（游）强上（游）弱”格局，人均GDP指标仅内蒙古（96474万元）、山东（86003万元）高于全国平均水平（85698万元），其余均在平均水平之下。同时，黄河九省（自治区）可支配财力用于生态保护和高质量发展的空间也十分有限。2015年启动一般债和专项债发行以来，黄河九省（自治区）地方债务水平显著攀升。2022年末山东、四川债务规模分别排全国第二、第五，合计占地方债务总额的11.7%。以债务率（政府债务余额/地方综合财力）衡量，除山西外，其余8个省份的债务率均在100%警戒线之上，尤其青海超过150%，未来财政收入用于债务还本付息支出的压力相对较大，有限财力下把生态环保放在重要位置优先保障面临很大困难。在此背景下，亟须拓宽现行融资渠道，动员政府部门、金融机构、社会资本等合力参与，共同解决资金缺口。

精准施策，明确重点领域

笔者建议，结合黄河九省（自治区）已有产业基础，重点在以下领域一体推进黄河流域生态保护和低碳产业发展。

一是在山西、内蒙古、河南等矿山修复治理任务较重的地区，以矿山生态环境修复为切入点，结合文化旅游、牧光互补等绿色低碳产业，开展矿山生态修复治理与文化旅游、牧光互补等产业一体化发展。

二是在以山西、鄂尔多斯盆地为主的综合能源基地和宁夏宁东、甘肃陇东、陕北、青海海西等重要能源基地，开展能源化工基地绿氢替代、清洁生产改造升级等行动，推动能源化工产业绿色低碳发展。

三是在内蒙古、宁夏等严重缺水的地区和再生水需求量大、再生水利用具备一定基础的地级及以上城市，加快推进污水资源化利用，开展区域再生水循环利用与文化旅游、特色优势现代农业等绿色低碳产业一体化发展。

四是在渭河、汾河、涑水河等重要支流，加大支流及流域腹地水污染综合治理力度，开展流域水污染综合治理与文化旅游、特色农产品种植、农产品深加工等绿色低碳产业一体化发展。

五是在河套平原、汾渭平原、引黄灌区、乌梁素海、东平湖等重点农灌地区，加大农业面源污染治理和农村环境综合整治力度，开展农田退水污染综合治理、农村人居环境整治与特色农产品种植、农产品深加工、文化旅游等绿色低碳产业一体化发展。

多措并举，发挥合力作用

一体推进黄河流域生态保护和绿色低碳产业发展，需有效激发沿黄河九省（自治区）相关部门、金融机构、企业、公益组织及智库积极性，形成推动黄河流域生态保护和高质量发展合力。

一是加大各级财政支持力度。中央财政加大大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治专项资金以及农村环境整治资金对黄河流域的倾斜支持力度，资金分配与黄河生态保护治理攻坚战重点任务相匹配。中央预算内投资适当增加重大区域发展战略建设（黄河流域生态保护和高质量发展方向）资金规模，在污染治理和节能减碳、重点流域水环境综合治理资金安排中加大对沿黄河九省（自治区）支持力度。鼓励省级已设立的生态环境保护专项资金优先用于本地区黄河生态保护和高质量发展重点任务。

二是引导金融机构增加供给。加快推进实施生态环境导向（EOD）模式已入库项目和气候投融资试点项目。借鉴国内先进地区环保贷（担）模式，鼓励沿黄河九省（自治区）建立环保贷（担）支持项目库，通过环保贷（担）模式为从事黄河生态保护治理的企业提供信贷支持。积极探索实践环保信用投资模式，引导银行对环保信用评价等级高的企业给予贷款额度、风险缓释措施、利率水平等方面的优惠选择权，降低企业融资成本。鼓励沿黄河九省（自治区）加快推进碳排放权、排污权交易，以及用能权、用水权、排污权交易，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为。

三是充分发挥社会资本力量。推动黄河流域从事矿业开采、煤化工、石油化工等行业的骨干央企，参与黄河流域历史遗留矿山修复治理、流域水环境综合整治、重点生态功能区保护、生态环境敏感区和脆弱区生态修复、农村环境综合整治，以及生态文旅康养、智能制造、新能源、新材料、乡村振兴等绿色低碳产业一体化发展。吸引省、市、县属国有企业以及民间资本积极参与，在资金筹集、项目建设、运营维护等方面发挥各自特色优势，强强联合共促发展。

四是建立黄河生态保护公益共同体模式。鼓励具有黄河生态保护共同价值观、活动范围涉及黄河流域、资助资金达到一定规模的有关公益组织，组建黄河生态保护公益共同体，组织公益共同体协商确定生态保护项目资助计划，筹集资金资助主要用于河套平原区、汾渭平原区、黄土高原土地沙化区等重点区域封育造林和天然植被恢复，以及熊猫、金丝猴等珍稀濒危物种栖息地保护和恢复等。