减污降碳协同增效是实现美丽中国建设目标的有效路径
记者：邢彭 发布时间：2024年3月18日
近日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）发布，全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化有了具体遵循。《意见》强调“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，并将“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”作为推进美丽中国建设的重点任务之一。
美丽中国建设将“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”纳入重点任务，有着怎样深层次的考虑？各地有哪些值得借鉴的经验做法，成效又该如何评估？下一步各地减污降碳协同创新试点工作该如何推进？围绕这些问题，本报记者采访了习近平生态文明思想研究中心副主任、生态环境部环境与经济政策研究中心副主任田春秀。
推动减污降碳协同增效是实现美丽中国建设目标的必然选择和有效路径。
中国环境报：在您看来，《意见》为何将“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”纳入美丽中国建设重点任务？减污降碳协同增效与美丽中国建设有着怎样深层次的联系？
田春秀：《意见》明确提出到2027年、2035年及21世纪中叶美丽中国建设的目标路径、重点任务和重大政策，强调“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，并将“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”作为推进美丽中国建设的重点任务之一，这意味着推动减污降碳协同增效是实现美丽中国建设目标的必然选择和有效路径。我认为，可以从3个方面阐述推动减污降碳协同增效与美丽中国建设之间的关系。
首先，这是贯彻碳达峰碳中和决策部署的重要举措。2022年6月，生态环境部等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，对推动减污降碳协同增效作出系统部署。2023年7月，生态环境部印发实施《城市和产业园区减污降碳协同创新试点工作方案》，并于12月发布第一批城市和产业园区减污降碳协同创新试点名单。通过推动减污降碳协同增效，倒逼能源结构、产业结构、交通运输结构等转型升级，能够为实现碳达峰碳中和目标打好坚实基础。
其次，这是提升生态环境综合治理效能的关键支撑。新发展阶段，生态环境保护必须从单目标转向多目标管理，思路上从末端治理转变为强调源头治理，管理要素上强调大气、水、土壤、固体废物等环境要素以及生态建设与温室气体减排的协同治理。推动减污降碳协同增效，有利于科学把握生态环境保护与应对气候变化工作的整体性，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，推动生态环境治理由点到面、由面及里，以最小成本、最高效率协同推动碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转。
此外，这也是健全美丽中国建设保障体系的实践要求。一方面，推动减污降碳协同增效有助于增强生态环境政策与经济产业政策间的协同性，更好发挥生态环境保护在宏观经济治理体系中的作用，最大限度实现经济、社会、生态、气候等效益多赢。另一方面，开展减污降碳协同创新试点有助于地方在结合实际创新推动上下功夫，坚持边工作边探索、边总结边提升，总结推广一批效果好、可复制的典型经验和模式，适时将减污降碳协同创新的有益做法与实践经验上升到制度层面，进一步为全面推进美丽中国建设提供坚实的制度保障。
各地围绕加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制，涌现出一批典型经验做法和案例。
中国环境报：现阶段围绕减污降碳协同增效，助推美丽中国建设，各地有哪些可供参考和借鉴的先进经验？
田春秀：截至目前，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均已出台减污降碳协同增效工作方案，并且多地将减污降碳要求纳入“十四五”规划。各地围绕加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制，涌现出一批典型经验做法和案例。
在省级层面，浙江省于2022年开展全国首个减污降碳协同增效创新区建设，通过强化部门协作、发布协同指数、实施多元激励、推进数字智治，分城市、园区、企业探索协同治理路径，其有关经验做法在全国范围内推广。重庆市积极推进气候投融资试点，推动排污许可与碳排放协同管理，将碳排放纳入环境影响评价和环境统计，编制污染物和温室气体排放融合清单，搭建了“碳污智治”管理系统。
在市级层面，浙江省杭州市打造首届减污降碳协同亚运会，发布首个“无废赛事”实施指南。河南省南阳市形成规模以下养殖户畜禽污染防治的“内乡模式”，打造“养殖—沼肥—绿色农业”为一体的“牧原绿色低碳模式”。洛阳市推动氢能产业链发展，推进普及氢能重卡、氢能叉车等绿色能源运输车辆应用。安徽省淮南市立足煤电资源优势，深挖煤电潜力，探索煤电化气全产业链减污降碳协同路径。重庆市潼南区推动园区电镀废水集中治理，提升中水回用率，探索重金属废水零排放，实施物耗能耗系统智能化管理。
在园区层面，合肥高新区以“降碳带动减污、发展低碳新质经济”为着力点，创新减污降碳协同管理制度，率先实施工业碳积分试点，创新实施碳积分贷、亩均贷等绿色金融产品，对减污降碳协同创新领跑者实施奖励。襄阳高新区创新提出将监督帮扶制度与清洁生产审核相结合，以清洁生产审核促进减污降碳协同发展。重庆西彭工业园区积极推动铝行业减污降碳协同创新，推动形成涵盖上游电解铝—中端铝型材供应—下游精深加工—末端回收再利用的全铝行业闭环式产业链。
下一步，要引导重点区域、城市、园区、企业从自身发展水平和特点、资源能源禀赋、协同减排潜力等方面出发，形成各具特色的减污降碳协同创新做法和有效模式。
中国环境报：《意见》提出开展美丽中国监测评价，实施美丽中国建设进程评估。随着各地减污降碳协同增效的加快推进，其成效该如何评估，有何标准？
田春秀：《意见》明确7个重点领域组成美丽中国路线图，“美丽系列”是现阶段推进美丽中国建设的主要抓手。不论是美丽城市、美丽乡村建设，还是园区、企业、社区等为基层单位的美丽细胞建设，减污降碳协同增效都是其中一项要素。制定切合实际的减污降碳协同度评价方法是减污降碳协同创新试点的重要任务之一，具有非常迫切的现实需求。
目前，国家尚未出台有关减污降碳协同度评价的指导意见，除个别地方在探索推进外，不少地方感到无所适从。从推进情况看，浙江省内制定实施了相关评价方法，如嘉兴、湖州等城市发布了减污降碳协同增效指数，实现定量化跟踪、评估、反馈；杭州市余杭区发布了减污降碳协同增效企业指数。部分学者、咨询机构等也开展了相关研究，如中国环境科学研究院等单位联合发布了《产业园区减污降碳协同增效评价指标体系》团体标准。
生态环境部环境与经济政策研究中心围绕美丽中国建设，就城市、产业园区、企业减污降碳协同度评价也开展了研究。在城市层面，围绕城市减污降碳协同度内涵，构建了城市减污降碳协同度评价指标体系。这一指标体系将结果评价和过程评价相结合，突出重点、兼顾全面，在指标目标设置上体现区域差异性，在权重设置上突出制度创新与技术支撑。在产业园区层面，围绕产业园区减污降碳协同度内涵，构建了产业园区减污降碳协同度评价指标体系。这一指标体系同样对部分指标进行差异化设定，以提高在不同地域、不同主导产业、不同发展阶段园区开展评价的适用性。在企业层面，构建了企业减污降碳协同度评价指标体系，其中单独设置了加分项指标，以体现企业特色做法。
建议城市、园区、企业在参考相关评价指标体系的基础上，制定符合实际的减污降碳协同度评价指标体系，更好发挥评价的导向功能。同时，加强评价结果运用，动态调整工作着力点，并纳入美丽中国建设成效考核指标体系，将考核结果作为各级领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的参考。
中国环境报：为实现美丽中国建设目标，实现碳排放达峰后稳中有降，各地有哪些共性问题需要注意？下一步该如何发力？
田春秀：从各地推动减污降碳协同增效的工作情况来看，目前仍存在协同增效理念认识不清、制度和政策体系设计不完善、部门推进合力尚未形成、减污降碳协同治理技术和工程不足、协同推进效果不明晰等问题。下一步，要引导重点区域、城市、园区、企业从自身发展水平和特点、资源能源禀赋、协同减排潜力等方面出发，形成各具特色的减污降碳协同创新做法和有效模式。同时，在以下4个方面持续发力。
一是突出目标协同。要凝聚共识、形成合力，以减污为牵引强化重点区域、行业和领域降碳措施，以降碳为引领解决环境污染根源性和结构性问题。城市层面要推动主要污染物排放总量和单位工业增加值碳排放实现双下降，园区层面要在推动主要污染物弹性系数持续向好的同时实现碳排放强度下降，有效提升减污降碳协同度。
二是推进协同治理。以布局优化、结构调整为要点，充分考虑地方实际，统筹推进能源、工业、交通运输、城乡建设、农业农村、生态建设等重点领域减污降碳协同发展。以优化治理路径为重点，提升大气、水、土壤、固体废物等污染末端治理的协同成效。此外，还要从区域协同角度出发，基于国家重大战略机遇，激发产业优化、企业培育、创新试点等领域新动能。
三是加强政策创新。实施“区域能评+产业能效评价”准入制度。探索建立碳排放“双控”制度。推进重点行业建设项目碳排放环境影响评价。构建重点工业产品全生命周期碳足迹核算体系。探索将碳排放指标纳入重点行业企业清洁生产评价指标体系。设立减污降碳协同项目库，发挥财政资金引导作用，鼓励绿色低碳金融产品和服务创新，完善协同治理技术研发奖补政策。
四是提升管理效能。加强减污降碳协同技术科技成果转化、技术集成示范和应用推广。编制大气污染物与温室气体排放融合清单。合理布设城市大气温室气体监测点位。协同开展污染物和碳排放统计、监测和信息披露。实施城市空气质量达标和碳排放达峰双管理。搭建减污降碳数智管理平台，实现“污—碳—能”的可视、模拟、管控和评估功能，提升预测预警预防能力。
