加强分区管控，提升生态环境治理现代化水平

作者：林震        发布时间：2024年3月26日

  日前，中办、国办印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），明确提出到2025年，生态环境分区管控制度基本建立，全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成。到2035年，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。

  生态环境分区管控以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控。实施生态环境分区管控是以习近平同志为核心的党中央作出的重要决策部署。2023年11月，习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第三次会议时强调，“生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用，要加强顶层设计、完善制度体系，以保障生态功能和改善环境质量为目标，推动实现生态环境分区域差异化精准管控”。实施生态环境分区管控是全面推进美丽中国建设的重要制度创新，生态文明制度体系和美丽中国空间治理体系的重要组成部分，将推动我国生态环境治理现代化水平不断提升，实现人与自然和谐共生的现代化。

  生态环境分区管控是生态环境系统治理、依法治理的必然要求。生态环境分区管控实现了生态环境从单一、分别治理到系统、整体治理的转变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进生态文明制度体系建设，不断健全生态文明领域的统筹协调机制，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系，推行“多规合一”和“三线一单”等制度，加强对生态环境的统一监管。但在实践探索中还存在制度认识不到位、体系不健全、应用广度深度不足、责任分工不明确等问题。加强生态环境分区管控不是要另起炉灶，而是要进一步明确分区管控制度建设的工作任务，厘清分区管控制度的定位和内涵，强化制度的应用创新和政策配套，更好地统筹生态环境保护和经济社会发展，为发展“明底线”“划边框”，而不是“一刀切”或“翻烧饼”，真正实现以高水平保护支撑高质量发展。

  实施生态环境分区管控也是生态环境依法治理的具体体现。坚持用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的重要原则。2014年修订环境保护法，首次将“划定生态保护红线，实行严格保护”写入法律。此后，长江保护法、黄河保护法、海南自由贸易港法、青藏高原生态保护法、海洋环境保护法和43部地方性法规均对加强生态环境分区管控、实施生态环境准入清单管理作出规定。下一步，应进一步推动将生态环境分区管控要求纳入相关法律法规制定修订，鼓励制定更多相关的地方性法规，同时制定和完善相关的技术规范和标准体系。

  生态环境分区管控是生态环境源头治理、科学治理的制度设计。生态环境分区管控的实质是要加强源头治理、科学治理、精准治理，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动。我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，资源压力较大、环境容量有限、生态系统脆弱的国情没有改变。同时，我国生态系统的多样性和复杂性要求在生态文明建设中坚持分类差异化管理，要立足各类主体功能定位，把握不同区域生态环境的特点、承载力及主要问题，实施分区分类管控策略，实现生态环境管理的精细化。

  《意见》由此明确了三类生态环境分区管控单元——优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元。生态环境优先保护单元加强生态系统保护和功能维护；生态环境重点管控单元针对突出生态环境问题、强化污染物排放管控和环境风险防控；其他区域保持生态环境质量基本稳定。提升生态环境分区管控的科学化，除需加强基础理论研究和天空地一体化监测以外，还要加强国家和省级生态环境分区管控系统的信息共享，强化对数据管理、调整更新、实施应用、跟踪评估、监督管理的支撑作用，提升智慧决策服务效能。《意见》提出，全面推进生态环境分区管控的首要任务就是制定以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑的生态环境分区管控方案，以此作为加强生态环境分区管控、推进生态环境治理现代化的蓝图。

  生态环境分区管控是生态环境协同治理、有效治理的基本遵循。政策的有效性在于保持定力、严格落实、协同推进。生态环境分区管控是一个系统工程，需要坚持党的领导，管控方案的编制要坚持国家指导、省级统筹、市级落地的原则，并要充分做好与国民经济和社会发展规划以及国土空间规划“一张图”系统的衔接。同时推进国家和省级生态环境分区管控系统与其他业务系统的信息共享、业务协同，并且统筹开展生态环境分区管控方案的定期调整与动态更新。通过生态环境分区管控服务，加强区域整体性保护和系统性治理，支撑优化重大生产力布局，服务国家重大基础设施建设，保障国家重大战略实施。强化生态环境保护政策协同，在国家和省级层面设立统筹协调机构，依托分区管控方案协同推进区域和流域的降碳、减污、扩绿、增长，同时将生态环境分区管控要求纳入生态环境有关标准、政策等制定修订中。积极开展生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可、环境监测、执法监管等协调联动改革试点，探索构建全链条生态环境管理体系，推动形成美丽中国建设的政策合力，营造全社会共同参与的良好氛围。