杨朝霞：完善生态保护补偿机制需打好“协同推进”牌
记者：陈媛媛 发布时间：2024年4月14日
4月10日《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）公布，自2024年6月1日起施行。《条例》有何特点？体现什么导向？落实《条例》还需做好哪些工作？记者对北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任杨朝霞进行了专访。
记者：国家财政补助机制规定了中央和地方政府对重要生态系统和生态保护重点区域的补偿内容，作出这一规定的背景是什么？
杨朝霞：简言之，生态文明即“亲生态”的文明。文明总是意味着“进步”和“修养”，与“落后”和“野蛮”相对，因此，有文明无生态，当然不是生态文明；反之，有生态无文明，同样也不是生态文明。可见，生态保护是生态文明的核心内容，但生态文明并不等于简单的生态保护，它要求统筹兼顾生态环境保护和经济社会发展（产业发展和民生保障是其重点），以实现生产发达、生活美好、生态改善的“三生共赢”。建设生态文明，要求我们在保护生态环境的同时，要对为此而做出额外贡献、付出特别牺牲的单位和个人给予补偿，不至于为保护生态环境而导致贫穷和不公，这正是生态保护补偿的正当性和必要性所在。
可见，生态保护补偿是生态文明建设的重要内容。党的十八大以来，党中央始终将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，生态保护补偿各方面工作快速推进。目前，在生态保护补偿领域，中国业已成为世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大、保护贡献最彰的国家，同时也是法治化进程最快的国家，在推进生态文明建设迭代升级、巩固拓展重要生态区域脱贫攻坚、推动区域协调可持续发展等方面为世界提供了可资借鉴的中国方案。
记者：《条例》厘清并明晰了政府及其有关部门在生态保护补偿工作中的职责，政府在生态保护补偿中可以发挥哪些主导作用？
杨朝霞：尽管《生态保护补偿条例》规定了财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等三大机制，但国家财政补助机制却规定了中央和地方政府对重要生态系统和生态保护重点区域的补偿内容。
生态产品和生态服务具有典型的公共性，生态保护补偿资金理应主要由政府资金负责。正因如此，国家财政补助机制强调政府在生态保护补偿中的主导作用，中央和地方政府各自承担着不同的责任。《生态保护补偿条例》第四条、第五条、第六条厘清并明晰了政府及其有关部门在生态保护补偿工作中的职责。
由此，我们可以看出，政府在生态保护补偿中可以在政策制定与规划引导、资源调配与财政支持、监督管理与评估考核、信息公开与社会参与等方面发挥主导作用，有效引导和推动各方参与生态保护补偿工作，保障生态环境的持续改善和高水平利用。
记者：生态保护补偿资金来源是个大问题，您如何评价立法中对市场机制补偿机制的规定？
杨朝霞：《生态保护补偿条例》第三条明确规定，生态保护补偿工作应当坚持中国共产党的领导，坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一的原则。
《生态保护补偿条例》第二十条、第二十一条规定国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府参与市场化补偿交易，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保补偿。市场机制补偿不仅是资金，也可通过碳排放权、排污权、用水权、碳汇交易、生态产业发展、生态保护补偿基金等方式进行。
生态保护补偿的市场机制是政府机制的必要和有益补充，具有灵活性、自治性等典型特征。通过市场机制可以有效激发社会各界的积极性，更好地评估生态资源的经济价值，使得生态保护工作更具可操作性和可持续性。此外，市场机制有利于开辟生态产品价值实现的新模式，促进生态产业化的发展，切实让绿水青山变为金山银山，为生态环境保护提供新的经济增长点。
记者：生态保护补偿往往跨地区跨流域，《条例》对地区间横向补偿做出了哪些规定？
杨朝霞：《生态保护补偿条例》第三章设立专章从合作机制建立、补偿范围界定、资源调配安排、利益协调机制四个方面对地区间横向补偿作出了详尽的规定。一是国家鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制；上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。二是地区间横向生态保护补偿针对江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域，重大引调水工程水源地以及沿线保护区等区域开展。三是对在生态功能特别重要的跨省、自治区、直辖市和跨自治州、设区的市重点区域开展地区间横向生态保护补偿的，中央财政和省级财政可以给予引导支持；对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的，国务院发展改革、财政等部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持。四是开展地区间横向生态保护补偿，有关地方人民政府应当签订书面协议并严格履行。
记者：生态保护补偿需要协调相关主体，我们看到此次出台的《条例》突出了“协同推进”的原则，这体现出什么导向？
杨朝霞： 生态文明思想特别强调系统治理思维和整体主义方法论的运用。对此，《生态保护条例》强调“坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一”。
首先，协同推进原则体现了统筹兼顾、实事求是的导向。生态保护补偿牵涉保护区域和受益区域复杂的利益关系，只有坚持协同推进的原则，才能统筹兼顾各方利益，按照利益平衡的要求，实现生态效益、经济效益、社会效益的最大化。
其次，协同推进原则体现了协同治理、社会共治的导向。协同推进原则强调了整体性和系统性，意味着生态保护补偿不再是某一方单打独斗，要求各相关主体在生态保护补偿工作中发挥各自的作用，形成协同配合、协调一致的工作格局。这种导向促进了政府、企业、公众等各方之间的合作与协调，有利于形成多方共赢的局面，促进生态保护工作的顺利展开。
再次，协同推进原则还着眼于提高工作效率和达成预期效果。通过各方协同努力，在生态保护补偿工作中共同探索新的合作模式、技术手段等，避免重复建设、资源浪费等问题，提高生态保护补偿工作的效率和成效，实现生态环境保护的长远目标。
记者：目前，各地探索恢复性司法、生态环境损害赔偿与生态补偿机制有哪些关联？
杨朝霞：恢复性司法、生态环境损害赔偿与生态补偿机制三者的共同目标均致力于保护、修复、赔偿受损的生态环境，均属于广义的生态环境保护制度。
将恢复性司法引入生态环境领域，指的是针对民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼和公益诉讼等不同类型环境案件的特点，采取损害赔偿、增殖放流、补植复绿、异地修复、劳务代偿等方式，督促做好生态环境修复工作。
生态环境损害赔偿的核心在于赋予特定公共主体代表生态环境公共利益进行索赔的权利。两者都关注责任主体对生态环境损害的修复和赔偿责任，并提供了相应的追究和弥补机制。
然而，本次《生态保护补偿条例》明确规定，生态保护补偿是指对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。
所以对比来看，正向激励性是生态补偿机制的核心，反向追责性则是恢复性司法、生态环境损害赔偿的本质。
记者：对于个人与单位来说，是否存在一定的商机？应该遵循哪些法律规定？
杨朝霞：生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式，这给个人与单位提供了诸多商机。首先，生态补偿机制涉及多元化的领域，涵盖了环境监测、生态修复工程建设、环境修复治理等多个方面，为提供相关技术和服务的企业带来了广阔的商机。
这意味着需要与拥有丰富的经验和技术的专业单位和个人合作，方能有效地进行生态修复工作，保障生态系统的健康和稳定。同时，个人和单位可以通过开发环保技术、提供环保产品等方式参与到环保技术创新中，从而获得商机。其次，国家鼓励、支持生态保护与生态产业发展有机融合，将生态优势转化为产业优势，生态产品的市场需求可能会得以增加。这为开发生态旅游、生态农业、生态建设等相关生态产业提供了商机。
在生态保护补偿工作中，我们首先应当遵循《生态保护补偿条例》中规定的基本原则、主体责任、补偿标准、补偿项目、监督管理等内容。例如，以虚假手段骗取生态保护补偿资金的，由政府和有关主管部门依法依规处理、处罚。其次是遵循相关地方性法规和规划。据了解，许多地方的人大和政府还制定了一些地方性法规和规划，对生态保护补偿工作进行了具体规定和要求，如《海南省生态保护补偿条例》《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》等。在开展生态保护补偿工作时，需依法参考当地的法规和规划要求，确保符合相关标准和要求。
