健全横向生态保护补偿机制 凝聚流域治理合力

作者：丘水林              发布时间：2024年4月15日

《生态保护补偿条例》日前颁布，标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展。

地区间横向补偿是生态补偿制度推进的难点和重点。习近平总书记在进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上强调，完善横向生态保护补偿机制，激发全流域参与生态保护的积极性。

横向生态保护补偿是一种促进生态保护区域外部性内部化的政策工具，有利于推动流域上下游形成流域治理协同效应。当前，重点流域水环境综合治理面临的结构性、根源性矛盾尚未根本缓解，水环境状况改善不平衡不协调的问题突出，与美丽中国建设目标要求和人民群众对优美生态环境的需要相比仍有不小差距。对此，要深化流域横向生态保护补偿制度改革，更好发挥横向生态保护补偿在提升流域治理体系和治理能力水平中的作用，努力探索上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。

我国流域横向生态保护补偿机制建设成效显著

我国流域横向生态保护补偿始于2007年，原环境保护部印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确将推动建立流域水环境保护的生态补偿机制明确为生态保护补偿四大重点领域任务之一。党的十八大以来，我国对流域横向生态保护补偿机制的顶层设计进行系统谋划和总体部署，制定了一系列方针、政策与法律法规，推动流域横向生态保护补偿机制落地落实。

根据流域横向生态保护补偿实施范围涉及的行政区域，可分为自下而上自发探索的省内跨界流域横向生态保护补偿，以及自上而下国家推动的跨省流域横向生态保护补偿。

除港澳台地区以外，其他省份均主动开展了省内流域横向生态保护补偿机制建设。其中，浙江、福建、黑龙江、天津等对辖区内全部流域开展了横向生态保护补偿机制建设工作；甘肃、湖南、贵州、内蒙古等对辖区内的重点流域开展了横向生态保护补偿机制建设工作；青岛、宁波等地还积极探索市内流域横向生态保护补偿机制建设工作。

自2012年新安江流域横向生态保护补偿机制试点实施之后，多个跨省流域横向生态保护补偿机制相继建立。截至目前，财政部已会同相关部门推动21个省份在20个流域（河段）建立起跨省横向生态保护补偿机制。

此外，中央和地方政府在推动建立流域横向生态保护补偿机制的同时，不断加大流域横向生态保护补偿资金支持力度。比如，2020年以来，仅中央财政就通过水污染防治资金分别安排长江流域、黄河流域横向生态保护补偿机制引导资金60亿元和40亿元，重点支持在长江、黄河干流和重要支流建立横向生态保护补偿机制。

横向生态保护补偿对提升流域治理水平起到积极作用

建立健全流域横向生态保护补偿机制的目标导向在于以横向生态保护补偿为纽带，促进流域上下游统筹保护和协同发展。主要体现在以下三个方面：

一是保护责任共担。流域上下游处于不同行政区域和经济发展阶段，在流域治理问题上的历史责任和现实能力存在差异。在推进流域横向生态保护补偿机制建设中，按照受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配的原则，上游地区承担着保护流域生态环境的责任，同时享有水质改善、水量保障带来利益的权利；下游地区对上游地区提供良好流域生态产品而产生的投入成本和机会成本作出补偿，同时享有水质恶化、上游地区过度用水的受偿权利。

二是流域环境共治。流域生态文明是流域上下游共同参与、共同建设、共同享有的事业。在推进流域横向生态保护补偿机制建设中，坚持上下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。通过建立上下游联合监测、联合执法、应急联动等联动工作机制，聘请有劳动能力的贫困户和困难户作为河道保洁员，建立垃圾兑换超市，实施农药集中配送，探索生态保护巡回法庭，以及引导社会资本加大流域综合治理和绿色产业投入等措施，激发全流域参与生态保护的积极性，形成全民治水的良好氛围。

三是生态效益共享。建立流域横向生态保护补偿机制是实现“绿水青山”向“金山银山”转化的有效途径。在推进流域横向生态保护补偿机制建设中，除资金补偿外，流域上下游在绿色金融、新兴产业、传统农业、文旅产业、人才交流等方面加强合作，推动流域生态保护从末端治理向源头保护转变，从项目推动向制度保护转变，从生态资源向生态资本转变，努力实现从“一水共护”迈向“一域共富”。

以健全横向生态保护补偿机制推进流域治理现代化

当前，流域横向生态保护补偿机制建设依然处在探索阶段，还面临顶层设计不完善、跨区域联动协调力度不强、产业协同发展水平不高等问题。推进流域治理体系和治理能力现代化，必须深化流域横向生态保护补偿制度改革。

一是加强流域横向生态保护补偿机制系统设计。在补偿标准制定上，以流域空间为单元进行核算，既要充分考虑流域上游生态环境现状、治理投入、机会成本、水质改善收益等因素，也要充分考虑流域下游经济发展情况、居民生活水平、支付意愿等因素。在补偿方式选择上，以货币补偿为基础，同时加强探索产业协作、对口援助、共建园区、人才合作等“造血型”补偿方式。在法治建设上，加快研究制定《流域横向生态保护补偿条例》，进一步细化规定利益相关者的责权利以及监督机制、责任机制、公众参与机制等具体内容，同时鼓励地方结合实际，建立健全相关法律法规体系。

二是探索建立跨区域跨系统协调联动机制。积极创建流域上下游地区之间的对话、沟通平台。流域上下游地区要通过书面征询、现场调研、座谈对接等方式加强沟通协商，完善河湖长机制，推动各省市、各部门生态环境大数据共建共享，加强流域生态环境保护修复联合防治、联合执法，开展重大工程项目环评共商、环境污染应急联防。完善公众参与流域生态环境决策的有效渠道，及时准确披露各类流域生态环境信息，健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动，协力推进流域保护与治理。

三是着力打造流域生态经济体系。鼓励通过流域上下游地区政府管控或设定限额，依托公共资源交易平台和生态资源权益交易市场等，探索建立跨区域排污权、用水权、用地权等市场交易机制。协同建设流域上下游数字基础设施，以数字技术赋能流域绿色产业集群发展，不断催生流域新产业、新业态、新模式。积极打造特色鲜明的流域生态产品区域公用品牌，大力推动绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、绿色金融衍生品的发展，鼓励社会资本参与上游地区生态保护修复工程、旅游与康养休闲融合发展、绿色低碳产业等生态产品经营开发项目，推动流域生态产品价值有效实现。