建立适合我国的政策环评对象筛选机制

作者：耿海清 李南锟 郭倩倩 吴亚男          发布时间：2024年4月26日

《环境保护法》《重大行政决策程序暂行条例》为我国开展政策环评工作提供了依据，在此背景下，2021年，生态环境部在全国组织实施了17个政策环评试点项目，旨在探索工作机制和模式方法。在实践中发现，由于我国政策体系复杂、政策形式多样、政策内容差异较大，如何判断一项拟议政策是否需要开展政策环评成为一个难点问题。

针对拟议政策开展环境影响评价，在国外是一项早已有之的成熟工作。因此，可以在广泛借鉴国际经验的基础上，根据我国国情逐步建立规范的政策环评对象筛选机制。

国外较为成熟的几种筛选机制

经梳理研究，国外的政策环评对象筛选机制主要有以下几种。

第一种是分步筛选法。根据美国1978年颁布的《国家环境政策法实施条例》，其环境影响评价对象包括官方政策、正式规划、正式计划和特定项目4类。就政策环评而言，一项拟议官方政策是否需要开展环境影响评价，主要通过分步筛选程序来确定。《国家环境政策法实施条例》首先提出了豁免原则，各联邦机构据此制定适用于自身的豁免标准，以此来判断拟议政策是否可以免于开展政策环评。如果不在豁免范围之内或难以判断，政策制定机构就需要开展简要的环境评价，用以分析判断拟议政策是否会产生重大环境影响。如果评价认为影响较大，则直接编制环境影响报告；如果评价认为影响较小，就需要在联邦公报发表一份“无重大影响认定”的文件并交由有关机构和社会公众审查，审查时间为30天。如果审查通过，则评价程序到此为止。如果社会公众、利益相关方等认为影响突出，则仍需编制详细的环境影响报告。

第二种是主观判断法。欧盟委员会从2003年开始对“可能产生重大经济、环境或社会影响，或者涉及大量支出，同时存在不同备选方案的拟议政策”开展影响评估，迄今相关技术和管理体系已经非常完备。在实际工作中，对于某项拟议政策是否需要开展影响评估，首先由政策制定部门征求专家意见并参考相关评估性成果（如上一轮政策的总结评估报告）提出初步意向，然后经欧盟委员会总秘书处审定。如果政策制定部门对于拟议政策是否需要开展影响评估存在疑问，就需要咨询总秘书处或由总秘书处确定。在极少数情况下，如果政策制定部门与总秘书处的看法相左并难以协调，则由总秘书处上报分管影响评估工作的欧盟委员会副主席确定。从实际情况来看，欧盟委员会每年超过90%的拟议政策都要开展影响评估，其中环境议题所占比重呈上升趋势。2015—2018年，纳入欧盟委员会年度工作计划的拟议政策有91.5%开展了影响评估。

第三种是范围限定法。荷兰的环境影响评价制度涵盖了从建设项目到政策的所有决策类型，对于评价对象的筛选主要通过名录来进行；名录的名称为《必须开展环境影响评价的活动和决策》，其中包括三个方面的判别条件，分别是范畴、特点和管理程序要求，只有同时满足时才需要开展评价。对于评估对象筛选，很多国家主要从范围方面进行限定。例如，加拿大规定所有根据《法定文书法》第六条规定提交枢密院书记员的规制建议，以及根据议会法案要求在《加拿大公报》上公布的所有法定文书均需开展规制影响评估。

对于我国建立政策环评对象筛选机制的建议

借鉴国外经验，结合我国实际，可以在明确豁免对象和重点范围的基础上，由政策制定部门按照规范的筛选机制来确定政策环评对象。

首先，明确不需要开展政策环评的政策类别。根据《环境保护法》规定，在所有的政策类别中，只有经济政策和技术政策需要考虑政策环评事宜。因此，对于社会政策、文化政策等不属于经济、技术范畴的政策均应给予豁免。对于经济政策和技术政策，事实上也并不是每项都有开展政策环评的必要。借鉴国际经验，我国可以考虑对以下政策予以豁免。一是清单类和目录类政策，例如产业结构调整指导目录、鼓励类产业目录等。这类政策涉及的行业、产品、工艺、技术等过于庞杂，不具有开展政策环评的可行性，相关评价工作可在具体条目纳入名录之前各自开展。二是应急管理类政策，这类政策由于时间紧急，其他国家一般也是给予豁免。三是资源环境影响发生于我国政府管辖范围之外的政策。尽管我国涉及对外投资活动的政策日益增多，但对于发生于境外的开发活动没有管辖权，因此也不应成为政策环评的审视对象。此外，对于政策制定部门根据其权限发布、自由裁量权很小、属于执行既定要求的政策，也应给予豁免。

其次，编制需要重点筛查的政策环评对象名录。根据现有法律法规和相关文件要求，我国政策环评需要重点审视的对象主要是国务院有关部门和县级以上人民政府制定的涉及产业结构调整、生产力布局、自然资源开发等对生态环境有重大影响的经济和技术政策。通过梳理相关部门和地方政府近年来发布的政策文件发现，经济政策中政策环评的重点对象主要有产业政策、区域政策、投资政策、财政政策、土地政策等，技术政策中政策环评的重点对象主要有技术创新政策、产业技术政策、技术标准等。以上每一类根据内容特点又可以进一步细分，如产业政策中需要开展政策环评的对象又可以分为产业布局政策、产业发展政策等，投资政策又可以细分为投资准入政策、投资调控政策等。对此，可以在广泛征求相关部门意见的基础上制定具体名录，明确政策环评需要重点筛选的对象范围。

第三，建立层次清晰并逐步聚焦的政策环评对象筛选机制。对于那些位于名录内、需要重点筛查的政策，应通过建立规范的筛选机制仔细甄别。对此，可以有两种筛选方式：一是可以考虑建立一个具有广泛代表性和权威性的超部门专家委员会，或者由某个独立于政策制定部门的专门机构来进行筛选。具体而言，对于那些位于名录内的经济政策和技术政策，如果政策制定部门不能判定其是否需要开展政策环评，可以报送专家委员会或专门机构最终确定。二是可以委托生态环境部门进行筛选和判定。具体而言，对于那些难以判别的拟议政策，政策制定部门可以正式征求生态环境部门的意见，由生态环境部门组织专业人士对其资源环境影响进行判断，确定是否需要开展政策环评。对于具体的筛选程序和判定标准，可通过专门的技术导则予以明确。

总体来看，随着我国决策科学化、民主化、法治化进程推进，以及政策评估领域社会稳定风险评估、政策事前绩效评估等专题评估工作落地实施，开展政策环评的必要性正在不断增强。作为系统实施政策环评的第一个环节，政策环评对象筛选机制急需给予充分重视。