完善生态保护补偿制度

作者：宋昌素            发布时间：2024年4月30日

  习近平总书记在日前召开的新时代推动西部大开发座谈会上强调，要“坚持以高水平保护支撑高质量发展”“完善生态产品价值实现机制和横向生态保护补偿机制”。此前，党的二十大报告已提出，“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。今年4月，《生态保护补偿条例》公布并将于2024年6月1日起施行。这是我国生态文明制度建设的重要内容，也是世界上首个专门针对生态保护补偿的法规，标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展。生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排，可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种方式。

  几十年来，我国生态保护补偿制度从无到有、从小到大，投入力度不断加大，在生态保护方面取得了显著成效。但是过去的生态保护补偿机制也存在一些问题，比如纵向生态补偿标准不一、横向生态补偿机制建设进展缓慢、市场化多元化生态保护补偿机制尚未建立等。《生态保护补偿条例》的公布，弥补了生态保护补偿立法缺失的不足，为完善纵向生态保护补偿机制、健全横向生态保护补偿机制、建立市场化生态保护补偿机制提供了法律依据和行为规范。

我国生态保护补偿投入力度不断加大，成效显著

  作为我国生态文明建设八项制度之一，生态保护补偿的制度建设最早始于1998年建立的国家森林生态效益补偿制度，后来逐渐扩展到其他更多领域。截至目前，我国已基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物资源、陆生野生动植物资源等生态环境要素在内的八大领域。同时，跨区域流域横向生态补偿取得积极进展，市场化多元化补偿机制得以不断探索。党的十八大以来，我国生态保护补偿资金投入力度不断加大，每年各类生态补偿政策资金超过2000亿元。全国共划定国家级公益林18.67亿亩，中央财政每年下达补偿资金约170亿元，同时各省还建立了省级财政森林生态效益补偿基金。我国从2008年起设置重点生态功能区转移支付，国家重点生态功能区的县市区数量从2008年的221个增加到目前的818个，中央财政安排的补偿资金从最初的60亿元增加到2023年的1061亿元，平均每个县市区1亿多元。

  全面持续的大力投入，使得生态保护成效显著。森林生态效益补偿、天然林保护补偿等制度使我国森林覆盖率不断提高，森林生态系统质量不断提升；退牧还草工程和草原保护补助奖励机制显著提升了我国草地生态系统的质量；得益于重点生态功能区转移支付等生态综合补偿制度，我国生态质量指数（EQI）和生态质量综合评价显著提高。

完善纵向生态保护补偿制度

  纵向生态保护补偿指的是国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，以及在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人，予以补偿。

  对于重点生态功能区，综合考虑生态功能地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，加快建立反映生态功能状况的差异化补偿标准，结合中央财力状况逐步增加相关地区转移支付规模。实施以财政奖补为主的生态综合补偿方式，提高资金使用效率。

  对于生态保护红线区域，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度，参照生态产品价值核算结果，完善生态保护红线区域生态补偿资金分配机制。

  建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，对开展自然保护地保护的单位和个人分类分级予以补偿，根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等合理确定转移支付规模。着力构建以生态综合补偿制度为主导的生态补偿制度体系，对相关县市实行生态综合补偿。加强对生态保护补偿资金的监管，资金应优先用于自然资源保护、生态环境治理和修复等。建立生态保护补偿成效考核评价机制和标准，严格开展相关考评。

健全横向生态保护补偿制度

  横向生态保护补偿指的是生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制，开展地区间横向生态保护补偿。横向生态保护补偿的重点是解决跨省跨区协商难、横向补偿推进慢等问题。在长江、黄河全流域，新安江、西江等重要流域，南水北调等重大引调水工程水源地，京津冀、长三角、粤港澳等重点区域建立健全跨流域横向补偿机制，开展跨区域联防联治。综合考虑生态产品数量和质量等因素，在重点流域横向生态补偿制度设计时，将出入境断面的水质和水量监测结果等作为重要的依据。健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度。完善耕地保护补偿机制，推动耕地保护补偿标准与耕地质量、数量及耕地生态系统变化幅度相挂钩，统筹耕地保护分类专项补偿和综合项目补偿。探索异地开发补偿模式，在生态产品供给地和受益地之间相互建立合作园区，建立对口协作、产业转移、人才培训等多种补偿方式，健全利益分配和风险分担机制。严格规范生态保护补偿资金的使用范围，对保护成效进行监督评价。

建立市场化生态保护补偿机制

  制定《生态保护补偿条例》的目的是保护和改善生态环境，加强和规范生态保护补偿，调动各方参与生态保护的积极性，推动生态文明建设，其关键是推动形成生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。

  应充分发挥市场机制作用，推进市场化生态补偿，形成多元化资金来源，建立可持续融资机制。做好生态产品价值实现与生态保护补偿制度的有效衔接，鼓励社会力量以及地方政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则。鼓励地方政府在依法依规前提下统筹生态领域转移支付资金，通过设立市场化产业发展基金等方式，支持基于生态环境系统性保护修复的生态产品价值实现工程建设。引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，探索通过发行企业生态债券和社会捐助等方式，拓宽生态保护补偿资金渠道，依法有序参与生态保护补偿。依法及时公开生态保护补偿工作情况，由审计机关依法对资金管理使用情况进行审计监督。