推动长三角区域“两山”转化 健全生态产品价值实现机制

作者：徐梦佳 刘冬 杨悦 孙杰 邹长新            发布时间：2024年5月17日

绿水青山就是金山银山理念是习近平生态文明思想的重要内涵。推动“两山”转化是提升生态产品供给水平和保障能力，创新生态价值实现体制机制的有效途径。近年来，长三角区域在“两山”转化实践方面取得积极成效，但仍存在体制机制整体设计不完整、价值实现路径特色不够鲜明、制约激励机制不完善等问题，需要在加强区域联动强化统筹协调、拓宽生态价值变现渠道、强化价值实现配套保障等方面持续发力。

长三角区域“两山”转化实践的进展与成效

“两山”转化的关键在于促进生态优势向发展优势转化，即生态产品价值实现。近年来，长三角区域在推进生态产品供给能力提升与价值评估、拓展绿水青山向金山银山转化渠道、促进区域协调发展等方面取得了诸多成效。

积极开展“两山”实践创新基地创建。截至2023年底，生态环境部共命名表彰了7批240个“两山”实践创新基地，长三角区域共有37个县级行政区获评“两山”实践创新基地，主要涉及生态修复模式、生态农业模式、生态旅游模式、生态工业模式和生态制度模式等五大类“两山”转化模式，约占全国“两山”实践创新基地总数的1/6，其中浙江省是全国“两山”实践创新基地数量最多的省份。

探索打通“两山”转化实现路径。一是建立健全生态产品价值实现制度框架。江苏省和浙江省出台建立健全生态产品价值实现机制的实施方案（意见），长三角生态绿色一体化发展示范区印发《建立健全生态产品价值实现机制实施方案》，助推长三角区域实现绿色共富。二是创新生态保护优先的绩效考评方式。浙江省取消山区26县等相对欠发达地区的GDP考核，发布全国首部省级GEP核算标准，为绿水青山可考核、可交易、可融资提供统一的参考依据。三是积极探索生态补偿多元化实践。比如，浙江省与安徽省联合签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，将单一的资金激励补偿拓展为涵盖水质、上下游产业人才合作等的综合补偿。

全力打造“两山”转化实践样板。长三角区域各地市同向发力，积极探索“两山”实践路径的典型做法和经验。上海市漕泾镇的“生态修复—环境改善—民生富裕”绿色发展新方向，江苏省南通市崇川区的都市农业乡村振兴新样板，浙江省温州市文成县治水护水兴水的美丽水经济等15个长三角区域践行“两山”理念的典型案例在生态环境部网站“生态文明示范建设”专栏展示推广。浙江省丽水市率先开展GDP和GEP转化研究，创新与生态产品价值核算相挂钩的“生态贷”“GEP贷”等金融产品，开展抵押贷款创新，实现GEP可质押、可变现、可融资，截至2023年三季度末，全市生态抵质押贷款余额近300亿元、生态信用贷款余额超过30亿元。

长三角区域“两山”转化实践的问题与挑战

体制机制整体设计仍需加强。长三角区域在生态产品价值实现和“两山”转化的诸多环节中，自然资源资产产权制度、生态补偿制度、绿色金融制度等领域法治建设和保障仍有待完善。区域之间协调联动不足，三省一市（江苏省、浙江省、安徽省、上海市）的生态旅游、生态农业、生态品牌等资源未能实现有效整合，跨行政区域联合创建“两山”实践基地仍为空白。生态补偿机制尚不健全，目前长三角区域的生态补偿主要集中在新安江—千岛湖、太浦河、苏皖滁河等河流流域，覆盖面不够广，仍存在补偿标准测算难、补偿主体单一、补偿动力不足、补偿监管滞后等问题。如新安江流域实施第三轮补偿结束后，上游黄山市已投入190多亿元用于流域综合治理，中央及浙皖两省提供的生态补偿资金仅为48亿元，两者之间差额巨大，补偿综合效力尚未充分发挥。

价值实现路径特色不够鲜明。长三角区域在县区级层面仍存有对传统路径的依赖，“两山”转化模式的同质化现象严重，生态产业趋同性高，创新发展生态产业还存在短板。例如浙西南山区旅游产品同质化、经营主体分散问题依然较为突出，知名景区与地方景区客源接待量明显分化，知名度不高的地方景区以接待本地客源为主，发展后劲不足。对现有“两山”转化典型案例模式总结宣传不够，未形成区域特色，除浙江安吉、淳安，安徽歙县等生态本底优良、资源优势明显的区县外，多数“两山”实践创新基地在本省乃至全国的知名度和影响力不高，各类示范点的带动性有限，规模效益不够突出。

政策制约激励机制有待完善。科学核算生态产品价值是实现“两山”转化的重要基础，但目前由于自然资源资产考核评价制度尚不完善，未能形成有效的制约和监督管理机制，生态产品价值核算也仅处于起步阶段，三省一市面临着核算方法不统一、核算指标体系差异大、供需关系因素考虑不足、市场认可度不高等问题，导致结果缺乏区域可比性和市场认可度，地方金融机构对部分生态产品价值核算量不认可、不放贷。正向激励机制的缺位，也导致地方政府缺乏主动提升自然资源资产生态价值的积极性。

长三角区域“两山”转化实践的对策与建议

在全面推进美丽中国建设的新要求下，长三角区域需在“两山”转化方面加强顶层设计统筹谋划，构建多元化生态产品价值实现机制，推进“两山”转化模式创新，贡献更多可复制推广的经验案例，更好发挥先行探路、示范引领、辐射带动作用。

加强区域联动强化统筹协调。一是深化区域协调联动机制。充分发挥长三角区域生态环境保护协作机制作用，打造“两山”实践创新标杆的专门措施，鼓励自然资源禀赋优越的地区以小流域、功能区为单元跨区域联合申报“两山”实践基地，将“两山”价值转化融入长三角生态环境保护协作，打造全国高质量发展样板区。

二是建立健全“两山”转化立法体系。加强生态产品价值实现有关环节立法保障，鼓励地方因地制宜出台法规规章或规范性文件，将生态环境资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针政策纳入法律规范。

三是强化生态产业化与产业生态化。以高质量发展引导“两山”转化重心，将文旅、新能源、生物医药、大健康、智能制造等产业高质量发展作为经济增长看点、亮点与突破点，推动产业链向上下游延伸，打造合理并相互适应的区域发展空间格局和产业格局。

四是健全跨区域生态补偿机制与政策。在低山丘陵地区探索将生态补偿与主体功能区规划有机结合，推进重点领域和重点区域生态补偿全覆盖；将跨界水体生态补偿由政府单一治理主体扩展至公众、市政企业、流域管理机构和政府多元主体共治模式，促进补偿的公平性和可持续性；加强各自然要素管理和监管部门的沟通协调，整合全民所有自然资源资产的补偿类型与标准；加快构建包括碳汇、林权、土地经营权及其他资源于一体的生态资源资产市场化交易平台。

拓宽生态价值变现渠道。一是探索实践长三角区域“两山”转化新路径。实施“绿色高质量发展的差异化”战略，打造“一县一品、一乡一品、一村一品”，走传统产业转型升级、高端生态产业培育、保护美化绿水青山等多元化发展之路；充分挖掘自然资源在土地、产业等载体的增值和“外溢”价值，促进生态优势与红色基因、人文底蕴等因素的良性互动，推动三产融合发展，有效延伸产业链条。

二是培育长三角区域“两山”转化精品品牌。大力提升“两山”理念发源地、大运河文化、长江文化、江南文化等具有长三角地域特色的品牌体系价值；探索创建浙江钱江源、安徽黄山、江苏黄（渤）海候鸟栖息地等自然保护区、风景名胜区、世界遗产地系列品牌。

三是创新长三角区域“两山”转化的市场机制。有序促进生态资本转向“社会化、市场化”，有效培育生态产品的市场交易体系；采取股权合作、委托经营等方式，吸引优质社会资本，加快生态物质产品、生态文化产品以及生态服务产品的融合发展；构建生态产品绿色金融体系，推动金融机构设立生态产品价值实现专项基金，支持农产品收益保险和绿色企业贷款保证保险，大力支持和推动地方“两山银行”“生态银行”“美丽银行”建设。

强化价值实现配套保障。一是深入开展自然资源基础性调查。精准掌握三省一市自然资源资产数量、空间分布、功能特点、质量等级、权益归属、保护和开发利用情况，摸清“生态家底”，建立“生态账本”，为绿水青山贴上“价值标签”。

二是出台长三角区域统一规范的生态产品价值核算应用体系。出台标准明确核算指标体系、评估方法、数据来源，构建跨省域GEP核算大数据信息共享平台，定期全面开展长三角区域GEP核算。

三是推动“两山”理念目标评价考核。将“两山”理念的公共价值目标或围绕其构建的公共价值标准体系纳入长三角区域政府职能部门的绩效考核，为政府部门践行“两山”理念提供制度支持。

四是建立与“两山”转化相适应的监督反馈机制，在地方政府层面或主要相关部门建立践行“两山”理念督导办公室，同步建立常态化的“两山”转化成效监测评估反馈机制。

五是建立市场激励机制。多手段促进生态环境外部成本内部化，推进生态资源权益交易，打通“两山”转化的市场通道，鼓励发达地区与欠发达但生态良好的地区开展合作，推动生态产品价值实现平台和碳排放权交易平台协同发展，同步推进相应的市场体系建设和系列标准制定，以“市场之手”推动生态产品价值实现。