深刻理解“健全生态环境治理体系”

作者：沈满洪                       发布时间：2024年8月1日

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。没有健全的生态环境治理体系，就不可能建成人与自然和谐共生的现代化。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）用专门章节阐述了“健全生态环境治理体系”。为此，需要理解为何强调健全生态环境治理体系、健全什么生态环境治理体系、怎样健全生态环境治理体系等基本问题。

健全生态环境治理体系的重要意义

在政治学、公共管理学等社会科学中，“治理”是指不同主体以制度为核心实现共同目标的一种活动，如国家治理、社会治理等。《决定》中所讲的“健全生态环境治理体系”反映出我国生态环境保护从“管理”向“治理”的重大转型。生态环境从“治理”到“治理体系”的变化是重大的进步，生态环境治理体系从“初建”到“健全”的变化又是一个重大进步。

一是从“人治”到“法治”的转变。生态环境治理体系中最核心的是制度，尤其是法律制度。生态环境法典将成为我国第二部法典，必将大大促进我国生态环境治理的法治化、体系化、规范化进程。

二是从“被动”到“主动”的转变。生态环境管理往往是以政府为代表的管理者对企业和居民为代表的被管理者、上级对下级的命令—服从关系，而生态环境治理则体现的是平等主体之间的关系。

三是从“单干”到“协同”的转变。生态环境管理往往是“单中心”，是“中心”对“周围”的管理和强制；而生态环境治理则是“多中心”，强调不同主体之间的平等关系，是一种多主体的合作、协同和制衡的关系，人人都是主人、人人都是主体。

四是从“短效”到“长效”的转变。体制化、体系化、协同化的制度安排往往是一种长效机制。这种机制虽然也可以不断优化，但是不需颠覆性变革，而是可以自动修复、自动完善、迭代升级，从而可以节省制度设计成本。

生态环境管理向生态环境治理的转变是大势所趋。所以，党的十八大以来一直强调生态环境治理体系和治理能力的现代化，并成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

健全生态环境治理体系的主要内容

《决定》阐述“健全生态环境治理体系”的第一句话就指出：“推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。”据此，可以将生态环境治理体系细分为责任体系、监管体系、市场体系、法律体系、规划体系、政策体系等六大体系。生态环境责任体系、生态环境市场体系、生态环境法律体系都是以往已经做出明确规定，《决定》并未进一步强调或者只是少许笔墨的强调；《决定》重点强调了生态环境监管体系、生态环境规划体系、生态环境政策体系。

《决定》并未重复的三大体系：一是生态环境责任体系。党的十八届三中全会指出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。

二是生态环境市场体系。党的十八届三中全会明确：发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2023年全国生态环境保护大会进一步强调，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为，规范环境治理市场，促进环保产业和环境服务业健康发展。

三是生态环境法律体系。2023年召开的全国生态环境保护大会上习近平总书记强调：“要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订。”《决定》则明确提出“编纂生态环境法典”。这一表述字数虽少，分量很重。

《决定》重点强调的三大体系：一是生态环境监管体系。即落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排。深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系。

二是生态环境规划体系。包括完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制；推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系；全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设；落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制；落实水资源刚性约束制度。

三是生态环境政策体系。即全面推行水资源费改税。健全海洋资源开发保护制度。健全生态产品价值实现机制。深化自然资源有偿使用制度改革。建设多元化生态保护修复投入机制。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。强化生物多样性保护工作协调机制。

上述六大体系中，生态环境法律体系和规划体系属于强制性制度，包括党内法规、国家法律、行政法规、地方法规、国家和地方规划等；生态环境市场体系和政策体系属于激励性制度，包括绿色财政制度、生态产权制度、绿色金融制度、环境价格制度等；生态环境责任体系和监管体系属于实施性制度，也可称实施机制，主要用来确保一系列生态文明制度的落地生根，并且明确了相关责任。

健全生态环境治理体系的主体激励

中国生态文明建设已经由“管理”时代转向“治理”时代。健全生态环境治理体系关键还是要通过“人”的因素发挥作用。重点需要解决的是多主体参与、多主体协同、多主体制衡、多主体协调等问题。

一是解决多主体参与的问题。习近平总书记指出：“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”只有人人保护、人人节约、人人参与，才能形成生态环境保护的磅礴力量。

二是解决多主体协同的问题。在生态环境产品中，有的属于公共物品，需要以政府为主承担责任；有的属于私人物品，需要微观主体承担责任；有的属于混合物品，需要混合机制分担责任。对于职责明确的可按照分工负责原则予以落实，对于职责不太明确的则要通过环境协商机制予以解决。环境协商是全过程民主的重要组成，也是新时代“枫桥经验”的鲜明特色。要使用好、完善好这一机制。

三是解决多主体制衡的问题。生态环境保护既要有每个主体的自律意识，又需要有针对每个主体的外部约束。为此，需要构建起以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制、以公众和生态环境社团为主体的社会机制，三个主体、三种机制、三足鼎立、相互制衡，将产生良好的生态环境治理绩效。同时，要妥善处理好生态环境治理中“运动员”与“裁判员”的关系，不可两者合一，要两者分离，形成相互制约的关系。人人都是生态环境保护的参与者，也是生态环境保护的监督者。有了自我监督、社会监督、组织监督等一整套监督体系，就可以使生态环境治理体系日益走上健康的轨道。

四是解决多主体协调的问题。生态环境治理体系的灵魂是制度。生态文明制度都是针对不同类型的主体的。因此，各个主体的职能分工、各个区域的功能分区，都是提高生态环境治理绩效的有效手段。但是，由此也会带来“职能冲突”“功能冲突”“职能留白”等问题。因此，协调机制就显得十分重要。“河长制”“湖长制”“湾长制”“林长制”之所以成功，主要在于协调。《决定》也特别重视完善国家生态安全工作和生物多样性保护工作的协调机制建设。