丹麦“对农业征收碳税”协议影响几何？

作者：王敏 张彬 杨儒浦 刘金淼 李丽平              发布时间：2024年8月12日

今年6月24日，丹麦政府宣布达成一项“历史性”协议，即将从2030年起对农业征收碳税。丹麦议会预计将在今年秋季投票批准这项税收协议，届时丹麦将成为全球第一个针对农业领域开征碳税的国家。同时，丹麦政府还提出希望激励其他国家效仿。丹麦“对农业征收碳税”协议影响几何？笔者通过本文进行了分析。

丹麦达成“对农业征收碳税”协议的背景

丹麦对农业征收碳税是为了实现具有法律约束力的温室气体减排目标。丹麦于2019年12月通过《气候法》，提出到2030年在1990年的基础上减少70%的温室气体排放、到2050年实现气候中和目标。作为奶制品和猪肉的主要生产国，丹麦1/4的温室气体排放来自农业。近年来，丹麦农业领域的温室气体减排速度非常缓慢，已成为实现2030年温室气体减排目标的主要障碍。因此，丹麦政府决心通过“对农业征收碳税”助力实现2030年减排目标，同时迈向“气候中和”。

丹麦对农业征收碳税的做法并不是凭空出现的。新西兰政府曾于2022年6月宣布计划从2025年开始对牛、羊产生的温室气体排放量征税（新一届政府在农民的强烈反对下于2024年6月取消了这一计划），丹麦此举是效法了新西兰。此外，丹麦过去以生产动物性食品为主，但随着健康危机、环境变化、气候变化、食品供应、不健康的饮食习惯等出现，丹麦政府意识到必须进行食物系统的全面转型，而“对农业征收碳税”有助于推动丹麦向植物性食物为基础的饮食方式转变。

丹麦达成“对农业征收碳税”协议的过程也非一帆风顺。2024年2月，丹麦政府委托的专家首次提出征收农业碳税。但由于新增加的碳税必然会给牲畜养殖户带来经济负担，这项协议一直面临来自农民、一些反对党以及相关利益组织的阻力。2024年2月，丹麦政府开始与丹麦农业和食品理事会、丹麦自然保护协会、丹麦食品联合会、丹麦金属工人协会和丹麦工业联合会等组织进行谈判，历时近5个月，最后在6月24日宣布达成“对农业征收碳税”协议。

丹麦“对农业征收碳税”协议的主要内容

根据协议内容，丹麦政府将从2030年起，针对牛、羊和猪等牲畜养殖户，分阶段征收碳税。在2030年开始的过渡期内，实行60%的基本税收减免，即排放每吨二氧化碳当量征收的税费为120克朗（约为125元人民币）；从2035年开始，税费将提升到300克朗（约为313元人民币）。其中，奶牛作为丹麦畜牧业的主要产品，在这项政策实施后，养殖户需要每年为每头奶牛最低缴纳672克朗（约合700元人民币）的碳税。征税所得“将在税收生效后至少两年内支持畜牧业的绿色转型”。

同时，丹麦政府规定养殖户享受的扣除额度会相应提高。在2030年开始的过渡期以及2035年税费提升后，丹麦政府均将给予养殖户60%的税费扣除额度，其目的是“减少该政策对生产成本的影响”。也就是说，这项税收的征收标准实际上更高，即2030年开始每吨二氧化碳当量征收税费为300克朗，2035年以后每吨征收税费为750克朗。但从长远看，“最节能的农场可能接近于不需纳税”。

根据协议计划，丹麦土地所有者将根据“牲畜、化肥、林业和对富含碳的农业土壤的干扰”的温室气体排放量支付税费。除牲畜养殖外，对沼泽、湖泊、河谷和草地等原本属于湿地的区域进行排水和耕作，也是丹麦农业部门温室气体排放的重要来源。因此，丹麦政府还增加400亿克朗的财政资金支出，旨在为土地的自然恢复提供财政补贴。具体计划是，2045年前在农业用地上完成25万公顷造林，2030年前恢复14万公顷的低洼土地；此外，还用于收购部分农业用地，以减少氧化亚氮排放，并将其分配或出售给私人和公共投资机构，以“保护和扩展大型自然区域”或“安装可再生能源”，同时推动减排技术和措施发展。

丹麦“对农业征收碳税”带来的潜在影响

一是对丹麦气候政治、农业结构和经济贸易产生较大影响。

将进一步强化丹麦在应对气候变化中的“领跑者”地位。丹麦一直走在全球气候行动的前列，“对农业征收碳税”是丹麦积极建设绿色国家的又一努力，旨在解决丹麦农业领域温室气体排放十多年来没有减少的事实。预计协议实施后，到2030年丹麦温室气体排放量将减少180万吨至260万吨。这项政策的出台也意味着丹麦将成为全球首个将碳税拓展至农业领域的国家，同时丹麦还将投资数十亿美元推动转型，受到国际社会高度关注。

将会推动丹麦畜牧业向种植业转变以及减少农业用地。丹麦“对农业征收碳税”将会增加养殖成本，进而导致养殖户减少养殖行为，转向植物性食物种植，促进畜牧业向种植业转变。此外，协议支持为土地的自然恢复提供财政补贴的有关计划，有助于丹麦在减少农业用地的基础上促进土地的自然恢复与重建。

短期内将对丹麦的农产品经济和贸易平衡产生不利影响。丹麦生产的农牧产品有2/3用于出口。其中，猪肉出口量居世界第一，乳制品出口额持续扩大。“对农业征收碳税”意味养殖户的成本会提高，根据丹麦政府评估报告，在2030年开始的过渡期内开征农业碳税，将导致农业产量减少6%—15%；2035年税费提高后，牛和猪产量预计下降约20%。这意味着“对农业征收碳税”的做法至少会在短期内对丹麦猪肉、乳制品等农产品经济和贸易产生负面影响。

二是为欧盟及其他国家提供了农业减排的信心和策略。

将激发欧盟推动农业温室气体减排的信心。欧盟积极争当“气候政策先锋”，提出了迄今为止世界主要经济体为减少温室气体排放而作出的最雄心勃勃的计划之一。在农业温室气体减排方面，欧盟也走在世界前列，提出“从农场到餐桌”战略，要求减少供给侧的种植、养殖、生产、加工、贮藏、运输、包装、消费等全产业链中的环境影响。丹麦政府宣布达成“对农业征收碳税”协议后，欧盟给予了充分肯定，同时进一步提升了其推动农业温室气体减排的信心，农业领域有可能成为欧盟政治的角力场。

将可能推动其他国家效仿“对农业征收碳税”。目前，欧盟以及美国、加拿大、澳大利亚和日本等发达国家，主要通过制定有约束力的农业政策、提供充足的财政预算、开展教育培训和技术推广、设立专门行动方案等推进农业温室气体减排。丹麦提出“对农业征收碳税”，不仅为欧盟及其他发达国家提供了新的解题策略，还为欧洲乃至更大范围内采取类似举措铺路，后期可能会有成员效仿丹麦做法，将碳税拓展至农业领域。

三是对我国气候变化谈判和畜产品进口产生一定影响。

可能增加我国气候变化谈判特别是甲烷谈判压力。由于农业甲烷排放量约占全球人为甲烷排放量的39.9%，减少与农业活动相关的甲烷排放将是全球应对气候变化的关键。丹麦“对农业征收碳税”，意味着丹麦将农业温室气体特别是甲烷减排作为实现温室气体减排目标的重点，这也是欧美等发达国家推动甲烷减排的又一努力。此举可能会增加欧美等发达国家在气候变化谈判中的筹码，并将其作为转嫁减排责任和施压发展中国家的着力点。作为甲烷排放大国，我国或将面临更大的甲烷减排谈判压力。

对我国农产品进口贸易有一定影响但不会很大。近年来，我国日益成为全球重要的畜产品进口大国，畜产品供需已与全球市场和国外资源息息相关。2023年，丹麦是我国鲜冷冻猪肉第三大进口来源国，其进口量占比11.1%；乳制品进口来源国中丹麦排在第七位，进口总额占比1.29%。丹麦“对农业征收碳税”协议的实施会减少出口，进而影响我国从丹麦进口猪肉和乳制品等农产品。但是考虑到近年我国鲜冷冻猪肉进口量和乳制品进口额出现下滑，并且从丹麦进口畜产品的规模有限，加之可以从其他国家进口替代，总体影响不会很大。

我国应密切关注协议进展

笔者认为，我国应密切关注丹麦“对农业征收碳税”协议进展，进一步加大农业绿色转型力度。

建议及时跟进丹麦议会2024年秋季投票批准“对农业征收碳税”协议及其实施所需法案的情况，深入了解丹麦“对农业征收碳税”的具体做法，以及欧盟等发达国家的后续行动。另外，还要关注气候变化谈判中各缔约方加快农业温室气体减排的动向，为我国在识变应变求变中赢得战略主动提供决策支撑。

高质量推进畜牧业绿色转型升级。采用基于自然的解决方案，统筹推进畜牧业发展和生态建设。推进规模化、集约化、现代化养殖，推动绿色低碳技术研发应用，鼓励创新的交易机制及经济激励政策支撑。加快畜牧业产业链绿色低碳转型，重点开展大型牧场碳足迹管理。建立实施“领跑者”制度，打造近零和净零排放标杆。

深化畜牧业和农业减污降碳协同创新试点示范建设，注重挖掘有效的经验做法。制定畜牧业减污降碳协同增效技术指南和评价技术体系，协同推进废水、恶臭、废渣等污染物以及甲烷、氧化亚氮、二氧化碳等温室气体减排。