聚焦碳增汇，构建低碳国土空间开发模式

作者：岳文泽 王田雨 李林林               发布时间：2024年8月17日

当前，碳中和在一定意义上已成为全球共识。2021年《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，巩固生态系统碳汇能力。强化国土空间规划和用途管控，严守生态保护红线，严控生态空间占用，稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》也提出，要坚持系统观念，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，提高生态系统质量和稳定性，提升生态系统碳汇增量。这明确了在“碳减排”之外，实现低碳国土空间开发目标的另一主要路径。但在实践中，由于城镇化的加速、“耕地位移”频率的增加以及农村建设用地量的持续增长，我国当前的国土空间开发仍然面临一定的碳汇损失风险，亟需探讨通过提升生态系统碳汇能力，实现低碳国土空间开发的基本思路与具体路径。

构建低碳国土空间开发模式的思路

筑牢碳汇规模性损失底线。构建低碳国土空间格局的基本路径是将底线型控制思维纳入城镇建设用地空间扩张中，严格控制城镇建设用地外延式扩张规模。从历史视角看，工业文明时期，为服务于资本的快速累积和经济的迅速发展，人类活动和人工设施在空间上呈现粗放式规模扩张态势，在城郊土地低成本的吸引下，开发商大量圈占土地，导致城郊地区农用地的减少以及湿地、林草地的萎缩。因此，城镇化进程中，土地利用低碳优化的首要原则是要结合城市发展的合理需求，确定增量土地开发利用规模、结构和时序，促使各项建设开发活动尽可能地节省用地，防止建设用地低效无序扩张，从而侵占自然生态用地。

提高碳增汇策略的实施效率。陆地生态系统碳汇水平空间分布的异质性，决定了可通过空间分区管制等手段，提高国土空间开发利用过程中碳汇功能的维护和提升。从生态学视角看，生态环境对某一特定生物群落所提供的生存空间及对其正向演替的作用存在地域差异性，不同地区的生态条件、气候特点和土壤属性共同塑造了独特的生态系统特征，进而影响该地区的生物多样性、植被类型和生态过程。针对不同地区的生态特点，科学分析陆地生态系统植被碳汇能力的现状和潜力、合理引导城镇扩张空间格局、有序保护以高水平碳汇空间为中心的自然资源，在短期内有助于减少单位建设用地扩张所引发的陆地生态系统碳排放量，长期来看能够最大程度发挥区域碳汇增长潜力，促进生态系统健康发展。

合理引导碳源空间向碳汇空间有序转变。随着城乡土地制度的完善与土地整治工程技术的进步，对已开发利用土地实施再开发和再修复以实现土地用途的转变，是促进陆地生态系统碳汇能力提升的一条重要途径。通过及时的农村土地整理，将释放的土地转化为耕地，能够有效补充因城镇扩张而损失的耕地资源，进而缓解因耕地位移造成的陆地生态系统碳汇的间接损失。同时，针对一些受水土条件等限制，不适合复垦为耕地的区域，因地制宜实施生态修复工程，例如物种引入、生态廊道建设、生态移民、近自然林业等，可以在短期内释放出大量自然、半自然生态空间，为陆地生态系统碳汇增长贡献巨大潜力。

低碳国土空间开发的具体路径

推动城市蔓延与增长管理的低碳化转向。城市扩展边界划定是国际上针对城市蔓延和增长管理问题的关键策略之一。可通过土地规划、土地权属控制以及其他土地调控管理手段，明确城市区域与农村区域之间的分界线，并将合法的城市开发权限制在该界限内，以控制城市空间规模的增长。但城镇化建设和发展需要有一定的土地作为保障。为保障陆地自然生态系统固碳能力、提升碳汇增长潜力，城镇空间增长管理模式需作出根本性转变。在我国特有的土地和地方财政体制下，不少城市都面临工业用地比例明显偏高而住宅用地比例偏低的问题。因此，推动城市蔓延与增长管理的低碳化转向，更加主张在现有的城镇建成区范围内，调整土地利用结构，将未利用地和综合效益差的土地置换出来，重新配置，不断更新和提升城镇内部土地利用功能和土地承载能力。此外，在城市更新过程中，应有意识通过增加绿地、提高绿化覆盖率、改善城市植被结构等措施，提升城镇地区固碳能力，为区域补充更多碳汇来源。

提升碳汇功能在国土空间用途管制中的优先级。目前，我国用途管制制度已广泛应用于土地、森林、水域、草原等自然资源领域，即采用强制化的手段对自然保护区、湿地公园、森林公园等重要生态空间实施特殊性保护。新一轮国土空间规划明确了以生态保护红线为核心的国土空间管理模式，旨在以“一条红线守住自然生态安全边界”。但生态保护红线划定等主要依据水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等生态功能，生态系统碳汇功能尚未被纳入红线区划分依据。“碳中和”背景下，生态系统的碳汇功能以及生态产品的重要性与日俱增，有必要将具有高碳汇水平且集中分布的区域纳入生态保护红线范围当中，实施具有规范性和制度化的用途管制策略。

建议将维护区域“碳中和”发展目标作为生态保护红线制度的关键性职责之一。首先，借助科学的碳汇估算方法和高分辨率空间数据，获取区域内陆地生态系统碳汇水平的空间分布情况，进而识别出需纳入生态保护红线范围的高水平碳汇（潜力）区域。其次，提升生态系统碳汇在红线区内用途管控和生态保护修复中的优先级。一方面，加大生态系统碳汇监管执法力度。依据区域碳中和目标和生态系统碳储量本底，确定并分解生态系统碳汇空间管控、质量提升等目标任务，明确碳汇能力持续巩固提升的监督考核要求。另一方面，加强生态保护修复碳汇成效监管。将生态系统碳汇纳入生态保护红线监管与成效评估当中，以充分发挥生态系统碳汇对生态保护修复的导向作用和倒逼作用，强化区域内生态保护修复固碳能力。

挖掘城乡统筹规划的碳汇增长潜能。以“全域规划”引导城乡土地利用低碳化转型，建立以土地整治为基础的城镇化发展模式。低碳导向的国土空间格局优化并非一味限制开发或追求碳汇空间增长，其构建既要满足城镇化进程中的土地需求，又要确保耕地总量不减少、质量不下降，同时还要追求陆地碳汇总量的增加。为有效解决多目标下土地利用的矛盾与冲突，要建立以全域土地循环利用为核心的规划理念，同时采取以土地整治为基础的规划实施手段。

城乡土地循环利用旨在将城市和乡村视为有机整体，按照“人地挂钩”原则统筹规划建设用地布局，实现区域土地利用总量长期动态平衡。除农村土地制度和户籍制度改革外，还需“全域规划”引领，盘活闲置宅基地资源，遏制违规用地，推动农村建设合理用地。因此，有必要准确统计农村人口数量、宅基地整治规模，了解废弃及长期闲置宅基地地理位置及自然条件，划分集中建房区、复垦复种区和生态修复区。在此基础上，遵循先规划后用地原则，解决新增分户人口宅基地需求，合理推进农村土地整治和生态修复工程。