推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系

作者：孙宏亮 张涛 高涵 魏明海 田河          发布时间：2024年8月20日

流域是一个相对独立的自然地理系统，它以河流为纽带，将山水林田湖草沙、陆地与海洋、地表环境与地下环境连成一个有机整体。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”，且更加明确地指出实施流域生态环境治理，要更加注重生态系统整体性和流域系统性，更加注重上中下游地区的互动协作，通过建立健全贯通一体的责任、监管、市场、法律法规政策等制度体系，在空间上构成一个统一的整体，共同促进流域、区域经济社会可持续发展、高质量发展。

推动重要流域构建上下游贯通一体生态环境治理体系的重要意义

习近平总书记强调，生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。碧水保卫战要促进“人水和谐”，统筹水资源、水环境、水生态治理，建立水生态考核机制，维护水生态系统健康。关于长江，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。关于黄河，上游要提升水源涵养能力，中游要突出抓好水土保持和污染治理，下游要促进河流生态系统健康，提高生物多样性。习近平总书记的重要讲话和重要指示批示，为当前和今后一段时期水生态环境保护工作指明了方向、提供了根本遵循。

进入新时期，流域生态环境保护与治理不是脱离经济发展的缘木求鱼，而是更加统筹兼顾，强调部门协同、区域协同、政策协同，通过构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。需要根据上下游、左右岸的功能定位统筹谋划，充分发挥区位优势和作用，优化资源配置和产业结构，加快补齐短板，提升治理效能，促进流域、区域协调发展，实现人与自然和谐共生。

当前面临的基本形势

近年来，《长江保护法》《黄河保护法》的出台，建立起统分结合、整体联动的流域管理体制，为强化上下游跨地区、跨部门协调管理提供了法治保障，成为我国在推进国家“江河战略”法治化过程中的重要里程碑。重点流域水生态环境保护规划提出强化流域重要生态空间管控，推进“从山顶到海洋”一体化保护与治理，为统筹水资源、水环境、水生态治理，构建水生态环境保护新格局提供了政策指引。新安江、赤水河等跨省界流域横向生态补偿，明确了上下游、左右岸的责任，促进了流域内的产业结构调整和经济转型升级，为相邻省份加强联保共治、推进生态产品价值实现提供了成功示范。南四湖流域水污染物综合排放标准，为跨省流域协同共治、统一监测标准和执法尺度提供了有力保障。生态环境部开展的美丽河湖优秀案例征集活动，为各地改善水生态环境质量、提升生态系统服务功能提供了有益启示和经验借鉴。截至2023年底，全国地表水水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面比例为89.4%，同比上升1.5 个百分点，超过“十四五”目标4.4个百分点；劣Ⅴ类断面比例为0.7%，同比持平；长江干流连续4年达到Ⅱ类水质，黄河干流连续两年达到Ⅱ类水质。

虽然，我国水生态环境质量持续改善，但水生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，流域生态系统修复和环境综合治理正处于压力叠加、负重前行的关键期，尤其是水生态基础十分薄弱，已成为新时期流域综合治理面临的主要矛盾，而对于如何确定水生态保护阶段目标，推进实现生态系统多样性、稳定性、持续性则是关键性问题。此外，我国人多水少，水资源时空分布不均，黄河、海河、淮河和辽河等流域水资源开发利用率远超40%的生态警戒线；城镇生活污水处理设施建设滞后、管网不完善、污水收集能力不足等问题普遍存在，已成为水环境治理领域的突出问题；农业面源污染范围广，治理难度较大，畜禽粪污资源化利用收运体系不健全，规模以下畜禽养殖环境监管难度大。这些短板弱项与人民群众对优美生态环境需要和美丽中国建设目标要求还有不小差距。

推动流域治理改革要遵循的关键原则

坚持流域性是保护治理江河湖泊生态环境，贯彻精准治污、科学治污、依法治污要求，推进流域绿色发展的必然要求。从流域治理的角度看，实行改革的关键在于如何把握好要素、空间、制度的系统性、整体性和协同性。

一是统筹水资源、水环境、水生态。“三水”是水域生态系统相互联系、相互支撑的有机整体，任何“一水”都需要其他“两水”协同推进。要以流域为单元，以水生态优良为统一出发点，科学制定水生态环境保护目标，明确重要水体生态用水底线要求，加快补齐治污短板，有序推进水生生物保护和水生境修复。

二是统筹上下游、左右岸、干支流。立足流域整体，既要坚持区域服从流域的基本原则，构建流域生态保护格局，筑牢流域重要生态安全屏障；又要突出流域内分区差异，科学把握流域不同区域的自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，实施精准管控。完善考核机制、督导机制，明确流域内各相关方“责权利”（责任、权力、利益），健全流域横向生态补偿和损害赔偿机制，形成齐抓共管格局。

三是统筹高水平保护与高质量发展。要保持加强生态环境保护的战略定力，坚决摒弃破坏生态环境的发展模式，全方位贯彻落实“四水四定”，持续推进生产方式和生活方式绿色低碳转型。建设多元化生态保护修复投入机制，加大对突出流域生态环境问题集中解决力度，推进流域生态产品价值实现，不断塑造发展的新动能、新优势，以高品质生态环境支撑高质量发展。

构建流域生态环境治理体系要采取的具体举措

推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，需要采取以下措施。

健全流域生态环境治理责任体系。一是贯彻落实党中央、国务院决策部署，依法制定重要流域生态环境保护中远期规划，提出总体目标，谋划重大战略举措。二是省级党委和政府负总责，市县党委和政府承担具体责任，逐级分解落实目标任务、政策措施，加大资金投入，推进重点项目实施，统筹做好监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等工作。三是不断完善水生态环境问题发现和推动解决机制，定期开展水生态环境形势分析会商，形成“分析预警、调度通报、独立调查、跟踪督办”闭环管理，压实地方主体责任、企业治污责任。四是强化社会监督，公开生态环境治理信息，完善公众举报和反馈机制，鼓励新闻媒体对各类流域生态环境问题进行曝光。

健全流域生态环境治理监管体系。在事前制度规范方面，明确流域管理机构职责，健全流域生态环境监测监察执法队伍，推进相邻省份建立上下游联动、左右岸协同的联防联治机制。在事中过程管控方面，加强治理工程全周期管理，坚持区域服从流域的基本原则，科学确定工程布局、规模及时序安排，算系统账、长远账、整体账。在事后监督问效方面，构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实行“谁考核、谁监测”，不断完善水生态环境监测技术体系，加强环境DNA技术在水生生物调查研究中的应用，全面提高监测自动化、标准化、信息化水平，推动实现环境质量预报预警，确保监测数据“真、准、全”。加强跨区域联合环境执法和信息披露，统一管控标准和尺度，共同预防和处置突发环境事件。

健全流域生态环境治理市场体系。从国家事权看，将用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，促进环保产业和环境服务业健康发展。从地方事权看，推进重要跨省界水体建立横向生态保护补偿机制，通过经济激励手段引导上游地区加强生态环境保护工作，实现流域内生态环境的协同治理。按照补偿处理成本并合理盈利原则，完善污水处理收费政策。从企业事权看，严格落实“谁污染、谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。

健全流域生态环境治理法律法规政策体系。在完善法律法规方面，严格执行《长江保护法》《黄河保护法》，编纂生态环境法典，鼓励有条件的地方制定具有区域特色的流域保护条例。在完善标准规范方面，立足现实需求，加快制修订水生态监测、评价标准规范，研究制定适用于全国的水生态综合评价指标体系，推进建立水生态考核机制。做好流域生态环境保护规划与产业政策的衔接配套，加强不同部门政策措施的协同性和一致性，强化水环境治理和水生态保护修复项目成效评估。在完善财税和金融政策方面，建立健全常态化、稳定的中央和地方环境治理财政资金投入机制，严格执行环境保护税法，促进企业降低水污染物排放浓度，探索设立流域绿色发展基金，推动环境污染责任保险发展，开展排污权交易，确保各项重点任务落地见效。

未来2—3年是深入打好碧水保卫战的关键时期，要以重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系为契机，科学制定流域生态环境保护规划，以流域控制单元为空间基础，以提升水生态质量为目标，坚持污染治理和生态修复两手发力，统筹推进水生境、水环境、水资源系统保护，建立健全责任、监管、市场、法律法规政策体系，全面推进美丽河湖保护与建设，有力支撑区域经济社会发展，力争实现清水绿岸、鱼翔浅底、人水和谐的美丽景象。