为什么要深化集体林权制度改革

作者：刘璨                       发布时间：2024年9月3日

产权改革和市场化改革是中国1978年以来改革开放的主旋律。1981年以来，在农村实行家庭联产承包责任制的基础上，本着尊重群众首创精神，坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合的原则，我国先后启动了多轮重要集体林改。党的二十大明确要求，进一步深化集体林权制度改革；党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：巩固和完善农村基本经营制度、深化土地制度改革。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《深化集体林权制度改革方案》提出了深化集体林改的任务目标、主要内容与实施路径。理解与认识集体林改的必要性和紧迫性，解放思想，理清思路，系统集成地推进深化集体林改，助力乡村振兴，推进人与自然和谐共生的中国式现代化建设，是当前和今后一个时期各级党委政府的重点工作，更是林业主管部门核心任务和奋斗目标。

一、深化集体林改具有历史逻辑，单家独户林地规模小而碎等制约适度规模经营，亟须通过集体林改强化体制机制和市场设计

始于1981年的以稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”，开启了调整农民和集体林地关系的先河。2002年启动的新一轮集体林权制度改革，坚持林地集体所有制，稳定农民承包权，放活林地经营权，建构了以家庭经营为主的多种承包权、经营权并存，农户、村集体经济组织、国有企事业、社会资本等多种主体共同参与的集体林经营格局。根据全国集体林区各地林情和社会经济发展条件，因地制宜探索形成了基于经营权联合的多元化混合集体林地权属模式，促进了集体林地生产力水平提升和农民增收，彰显了集体林改适应特定历史条件、社会经济发展和生态建设情景历史逻辑。

福建省永安市集体林改陈列馆 黄海摄

新一轮集体林改进入集体林所有权、承包权、经营权的“三权分置”、着力实现深化集体林改目标新的历史阶段，党和政府从特定历史时期传承的集体林权及其结构为基点，着眼于解决生产关系不适应生产力发展的问题，提出了进一步深化集体林改的战略任务。

从国家林草局发展研究中心“集体林权制度改革相关政策问题研究课题组”1978—2020年对17个省（区、市）的跟踪调研看，针对当前既定集体林权及其结构，集体林改的某些环节还存在无法契合新形势新任务的结构性矛盾和问题。

一是农户家庭林地经营规模小且细碎化。17个省（区、市）43个县（市、区）8855个样本农户，2020年户均林地面积为39.26亩，且生态林面积占比高达51.67%，户均林地面积远低于国际上对小规模林业的界定标准，属于超小规模林业。在推行集体林家庭承包经营过程中，为了公平分配造成林地细碎化，户均地块多达4.48块，造成了林业全要素生产率和生态、经济、社会等多功能严重损失。

二是集体林权流转疲弱。集体林权流转是实现实体化集体林适度规模经营的必要条件，虽然中央和地方政府及相关部门连续出台鼓励集体林权流转的政策措施，但集体林地从农户和集体经济组织单方面惜地不愿意流转渐次过渡到流入流出双向意愿均不高，流转规模呈现出明显的先升后降的态势。2016年的流转率占农户承包林地面积10%微强，达到历史峰值；2020年下降到7.92%，远低于同年农户耕地流转面积占家庭经营面积34.08%的比例。2022年实地调研显示：2021年仅有2.50%的样本村发生了集体林权流转，未出现林权流转样本村的占比达到97.50%。新型林业经营主体培育发展亦表现出先扬后抑的态势。2016年，全国新型林业经营主体的数量和经营面积达到峰值，此后开始逐年下滑。截至2021年底，全国新型林业经营主体经营面积仅为2.67亿亩，不足全国集体林地面积的10%。集体林权流转和新型林业经营主体发展疲弱成为实现实体化适度规模经营重要的制约因素。

三是社会化服务体系发展缓慢滞后，难以适应集体林业发展的新形势新要求。构建公益性服务组织与经营性服务组织相结合，综合服务与专项服务相协调，覆盖全程、综合配套、便捷高效的林业社会化服务体系，为林农和新型林业经营主体等提供专业化社会服务，促进林业小农与现代林业发展有机衔接，提升林业小农发展能力，是实现林业适度规模经营的重要途径。近年来，因撤并县乡基层林业机构和精简编制，政府部门提供的林业社会化服务明显不足且呈现出下降态势，加之存在集体林社会化服务市场化体系不完备、供需量不足且结构不匹配等问题，在相当程度上，制约了林农和新型林业经营主体等经营主体经营效率的提升和小林农融入现代林业的发展进程。

适度规模经营是林业高质量发展和注入新质生产力的重要基础。小规模、分散、粗放的集体林经营难以形成以森林生态系统多样性、稳定性为基本特点的现代林业。如果不破除影响集体林权流转的深层次体制机制障碍和制度藩篱，就难以激发利益相关主体参与集体林权流转，形成合力实现集体林适度规模经营。推动集体林适度规模经营和新旧动能转化，既要考虑集体林生产周期长和“任其自然”的生产特点，林农流转林木林地和获得社会化服务的动力不强的现实，又要充分认识林业小农家庭经营长期存在，需保持历史耐心。在尊重群众自发推动林改前提下，政府部门要加快进行体制机制设计和市场设计，切实加强对集体林权流转、建立健全社会化服务体系的政策支持，实现邓小平同志提出的“两个飞跃”中的第二个飞跃，即加快完善新型林业经营主体，推动家庭经营、集体经营、合作经营、林业企业经营等多种经营方式共同发展，适度规模经营主体更有可能开发或引入新质生产力，改造传统集体林业，不断提高集体林经营的集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。

二、集体林确权亟须“回头看”，进一步明晰林地权属，加速林权类不动产证登记发放，探索经营权证赋能的新路径

改革开放以来，我国进行了多次集体林改，取得了重要进展，但也出现了有违稳定集体林改政策设计初衷的现象。集体林权制度稳定性很大程度上取决于参与集体林权制度主体策略互补与竞争的变化，互补性强则稳定；反之则不稳定。同时，集体林经营主体对新的集体林权制度形成的激励结构的自适应需要时间，若频繁调整集体林权制度，集体林经营主体就难以形成稳定的生产预期。

由于前几轮集体林改过分强调时间进度，结果造成了工作细致度、精致度和精确度不高，在明晰产权环节，出现了林地划分四至不清、界址不明、证地不符、一地多证多权、有地无证和林权证难以发放，发了又收回，由此引发新的林权纠纷等多重问题。因机构调整、职能变化、专业性人力不足和缺乏经费等原因，这些问题至今未得到彻底解决，影响了集体林改的深入开展和林权类不动产证的顺利发放。亟须通过开展全国统一的以“查缺补漏”为主要内容的集体林改“回头看”，从根本上解决前几轮集体林改的遗留问题，进一步明晰集体林权和集体林地界线，加快林权类不动产登记和权证发放工作，尤其是集体林经营权不动产证发放工作。与此同时，针对目前集体林经营权赋权不足、经营权抵押尚存在法律障碍等问题，需探索经营权证赋能的新路径。

三、城乡融合发展要求城乡生产要素自由平等双向流动，亟须建立健全社会资本参与集体林发展的体制机制

改革开放以来，我国城乡关系经历了城乡分割、城乡统筹和城乡融合等重要阶段，城镇化水平不断提高。农村人口从绝对减少过渡到相对减少，城乡经济结构从二元过渡到一元的重大转型，人口红利逐步消失。农村劳动力从传统经济部门转移到现代经济部门，提高了劳动力边际报酬，增加了农户收入，也带来了农村用工成本的负担，农村劳动力转移和劳动分工促进集体林权流转。2021年，农村家庭用工价格比1978年上涨了15.64倍，资本价格从1978年的3.24%（以一年期存款利率为例）上涨至1989年最高的11.11%，此后渐次降低到目前的1.50%左右。理性的集体林经营主体会用资本替代劳动力，必然加深集体林经营的资本深度和金融深度，重新塑造生产要素投入的各方权利，促进深化集体林改。

2012年以来，劳动力成本上涨和木材价格下跌双向挤压集体林经营的利润空间，直接导致了经营主体的森林经营激励和集体林权流转动力不足。即使农村集体经济组织返租农户经营的集体林地，由于集体经济组织缺少资本和经营能力， 使相当部分集体林成为“自然生长”状态的“死资产、死资源”。因而亟须重新进行制度设计，将价格低廉的资本引流到集体林经营，撬动盘活“死资产、死资源”，成为“活资产、活资源” 转化为“活的”自然资本，汇聚自然、物质、金融、人力和社会等资本发展集体林新质生产力。

通过获取财政投入、自有资本或金融机构贷款等途径，集体林经营主体可进行资本运转，但由于财政投入和自有资本非常有限，金融机构惜贷不愿意放贷等原因，实现资本积累难度大且极为有限。如果不能有效实现城乡生产要素自由双向流动，那么就会产生集体林生产要素错配，构建城乡生产要素联合体就成为必然选择。乡村经营主体拥有丰富林地资源但缺少资本，资本边际报酬高，林地边际报酬低，资本是乡村经营主体的瓶颈生产要素。城市经营主体的资本和数据要素禀赋高，林地是瓶颈生产要素。尚需采取与此相配套的改革措施促进资本、劳动力、林地、数据、技术等生产要素双向平等自由流动与配置融合，实现各自生产要素报酬帕累托改进，让更多的生产要素流向集体林新业态、新产业，加速林业高质量和新质生产力发展。

在集体林经营中，目前依然存在有待通过深化改革破解的政策和制度上的难题。一是一些城市的资本投入者更为看重金融机构的贷款政策，套取林权抵押贷款挪为他用，而非真正参与集体林经营，出现了“弃山撂荒”现象。二是一些城市资本投入者缺乏林业经营的知识、技能和人才，加之对林业长期投入认知不足，出现了资金链断裂而使经营难以为继现象。三是契约精神有待强化，有“敲竹杠”嫌疑，合作者担心收益无保障。四是包括数据在内等生产要素的配置机制有待完善。五是采伐制度和发展生态旅游、森林康养等产业林地占用机制需要进一步优化。六是适应市场在资源配置中发挥决定性作用的集体林权实现新形式和生产要素配置新模式不多，金融衍生品在集体林区的应用探索尚停留在纸面上，债转股和股权置换等新形式试点不足，亟须通过深化林改，开展金融衍生品的试点工作，一旦条件成熟，渐次在集体林区推广。

四、深化集体林改是推进森林科学经营和人与自然和谐共生中国式现代化的产权制度保障

改革开放以来，我国集体林地面积、蓄积和林地生产力均呈现增长态势，尤其是2002年推行新一轮集体林改以来，增长速度进一步加快，但集体林地生产力明显低于国有林地，这也是推进集体森林科学经营提升林地生产力的重要潜力所在。从市场需求的角度看，一方面集体林区木材产量与我国原木进口当量相当，若集体林地生产力提高至国有林区的水平，中国木材贸易依赖度将明显下降；另一方面，在社会主义新时代，人民群众除了对高品质物质供给类林业生态产品的扩容需求，对调节服务类和文化服务类林业生态产品的消费提质和升级换代越来越高的需求，为集体林科学经营，增加森林生态系统的有效供给，提供了不竭新动能。从集体林经营面临的客观条件看，全国第三次国土资源调查确认新的集体林地利用范围，取消宜林地地类，在一定程度上压缩了国土绿化空间，集体森林资源培育需从数量外延扩张为主，转化为新质内涵集约经营为主，全面实现集体森林的科学经营。

要实现科学森林经营，推动人与自然和谐共生的中国式现代化建设，确权和产权保护是集体林可持续经营的必要条件，鉴于林业生产周期长，保护产权更为重要。活化赋能集体林经营权，建立健全适合集体森林科学经营的林权形式是当务之急。在数字经济与新质生产力发展背景下，优化集体林经营权实现路径需要新的制度设计和市场设计。新旧动能转换与激励机制的落地需要保证经营集体林有收益有利润。根据林业生产周期长、外部性强、比较收益低、自然和政策性风险性高等特点，在已有扶持政策与制度的基础上，系统设计激励森林可持续经营诸如目前在扶持对象、扶持内容和扶持强度基本上为空白点或精准度不高的新型林业经营主体、林区道路、森林旅游和森林康养等产业新的政策扶持措施。由人工智能、大数据、5G、区块链、云技术等数字技术融合应用对林业赋能，可以促进集体林经营智能化。广西壮族自治区区直国有林场借助数字经济技术实现省外场外造林经营现场化就是一个成功的范例。因此，如何实现数字经济赋能集体森林资源经营和产业发展成为林业政策新课题，国家需要通过借力数字经济赋能集体林，借以深化集体林改，完善配套改革，降低集体林经营成本，提高收益，扩大经营主体的利润空间，使林业成为真正意义上的、正常运营的、有效率的“绿色银行”，全力发展集体林新质生产力，持续为人民群众提供林业生态产品，解决集体林区发展不平衡不充分问题，满足人民对美好生活的向往。

五、集体林改是建立健全林业生态产品价值实现机制和促进共同富裕的重要背景支撑与必要条件

2003年颁布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》首次提出：“生态需求已成为社会对林业的第一需求。”2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》对生态产品价值实现机制作出了顶层设计。《深化集体林权制度改革方案》再次明确要求建立集体林改背景下的林业生态产品价值实现机制。

近些年来，一些积极开展诸如“碳票”、森林覆盖率交易等主要内容的林业生态产品价值实现机制的探索，在实践中取得了一定成效；但从全国来看，林业生态产品价值实现机制的观念有待进一步提升。林业生态产品的市场、政府和社区等主要实现路径尚未有效地建立，纵向补偿标准及覆盖度偏低，横向补偿机制、森林生态损害赔偿尚处于试点阶段。市场路径尚主要体现在森林旅游和森林康养等少数产业。林业生态产品价值实现“难度量、难交易、难变现、难抵押”，高水平保护和高质量发展协同不充分，集体林社区自我实现林业生态产品价值的参与度低、谋划能力差，财政资金效率、市场化生态产品价值实现的投资回报率低等问题普遍存在，集体林区农户尚未获得看得见、摸得着的收益，获得感和幸福感不强。只有通过深化改革，破解制度、政策和技术上的瓶颈，探索新机制、新体制，才能从根本上解决这些问题。林业生态产品价值的实现，必须摸清林业生态产品的家底、建立健全适合集体林区的生态产品价值计量和林业生态产品经营开发机制。借助数字经济等新技术，提升林业生态产品价值实现机制的智能化水平，降低林业生态产品价值实现的交易成本。

六、亟待改善集体林权制度与其他制度匹配性，协同推进集体林区改革发展

多轮集体林权制度改革在取得举世瞩目成就的同时，也有单项制度改革而非协同推进的深刻教训，如林业“三定”与市场化改革时机与秩序等不相匹配造成的乱砍滥伐；1987年以后启动的再集体化林改，因长期难以破解林业税费重、木材一家进山收购等问题而未产生应有的效果；新一轮集体林改的效果因快速城镇化造成劳动力成本急剧上涨而快速衰减。目前，深化集体林权制度改革已进入攻坚期和深水区，加之历次改革形成的错综复杂的权属主体关系、交错纠葛的利益格局，深化改革的难度、风险和不确定性明显增加，需要进行一体化设计、多方联动、一体化推进。

良好的集体林权制度依赖于特定的社会历史背景，集体林权制度设计需要考虑到支撑性制度，与风俗、习惯等非正式制度匹配，与集体林经营主体的经营目标匹配，与人民群众的自发制度选择协同，制度成本与人均收入水平相适应。制度设计者的艺术在于择机推出与社会经济发展和政策环境条件相互适应的改革措施，避免出现发展陷阱。

集体林权制度与绩效之间并非简单线性关系，相同的集体林权制度因外部环境条件不同亦会产生截然不同的绩效。集体林权制度离不开其他制度，单独推行集体林改难以实现既定目标。必须同时推进财政、金融、土地、规划、市场等相关制度改革创新，着力增强深化集体林改的系统性、整体性、协同性，构建系统完备的集体林权制度体系，实现与宏观社会经济、与生态文明、农村农业、市场等其他制度与政策相互协调。