如何做好国家级自然保护区生态环境保护成效评估工作？
作者：杜金鸿 朱彦鹏 罗建武 周越 张立博 杜乐山 发布时间：2024年9月17日
为深入贯彻落实习近平生态文明思想，切实履行生态环境部“组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”的职责，生态环境部组织开展了国家级自然保护区生态环境保护成效评估工作。
评估工作历程
生态环境部自2007年启动国家级自然保护区评估以来，至今已连续开展18年，总体而言，可分为两个阶段。第一阶段：2007年至2018年，为国家级自然保护区管理评估，由生态环境部会同有关部门开展，评估重点是机构设置、人员配备、基础设施建设、运行经费保障、管理规章制度等。第二阶段：2019年至今，在前期探索基础上，通过制订标准和工作方案，生态环境部于2022年正式启动国家级自然保护区生态环境保护成效评估，评估重点是主要保护对象、生态系统结构与服务、水环境质量、主要威胁因素、违法违规重点问题等。
生态环境保护成效评估的必要性
国家级自然保护区生态环境保护成效评估至关重要，它不仅有助于我们履行国际环境保护承诺，推动自然保护地体系的改革，还关乎履行生态环境监管职责，同时对于提升自然保护区生态环境质量、维护生物多样性和保障生态系统服务具有深远影响。
（一）履行国际公约的中国实践
“昆蒙框架”确立了3030目标，即至少30%的陆地、内陆水域、海岸带和海洋区域得到有效保护。自然保护区是达成3030目标的重要组成部分，开展保护成效评估能够准确判断自然保护区是否得到有效保护，这不仅是对国内自然保护工作的负责，也是对国际社会承诺的履行。
（二）自然保护地体系改革的新要求
我国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出：“加强评估考核。组织对自然保护地管理进行科学评估，及时掌握各类自然保护地管理和保护成效情况，发布评估结果”。开展自然保护区生态环境保护成效评估，是有效落实党中央国务院关于自然保护地事业改革重大部署的有效举措。
（三）生态环境部履行职责的重要抓手
国务院机构改革之后，生态环境部“负责组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”。生态环境部于2021年制订《自然保护区生态环境保护成效评估标准（试行）》（HJ 1203-2021），并发布了相关工作方案。开展自然保护区生态环境保护成效评估，能够及时发现自然保护区在生态环境保护和监管中的问题，采取措施予以解决，是切实履行自然保护地生态环境监管职责的重要抓手。
（四）提升自然保护区质量的迫切需要
经过60多年的发展，我国自然保护区事业已从“速度规模型”向“质量效益型”转变，管理基础、管理措施、管理保障等日臻完善。未来，保护区应逐步探索主要保护对象的动态变化规律，揭示代表性、典型性生态系统的结构、功能与过程，加强对主要威胁因素的监控和预警等，为高质量保护提供科技支撑。开展自然保护区生态环境保护成效评估，有助于引导保护区逐步加强科研监测，是促进我国自然保护区生态环境质量不断提升的有效手段和措施。
如何组织开展生态环境保护成效评估
根据《国家级自然保护区生态环境保护成效评估工作方案（2022—2026年）》，评估工作包括印发评估通知、准备评估材料、开展内业评估、开展现场评估、编制评估报告、发布评估结果、结果反馈和处理等流程。
对组织开展评估的生态环境部相关技术支撑单位而言，要做好评估全过程的组织协调工作，如前期积极和省级生态环境部门以及自然保护区管理机构对接，指导省级生态环境部门建立评估工作机制，总结并推广各省的经验做法，及时开展技术培训，对评估标准进行解读，并对部分自然保护区开展技术指导与帮扶。中期要做好现场评估工作，包括组建专家组、明确评估日程和现场考察要点、组织专家打分和编写反馈意见等。后期要对各保护区的评估结果和意见草案进行集中讨论，编写评估报告等。
对省级生态环境部门而言，要做好本行政区的评估工作整体统筹，应提前安排部署评估工作，积极会同省级林草主管部门建立协调机制，具体措施可以包括共同组建评估工作组、联合印发评估通知、共同对自评估报告进行省级审核等。同时，因评估工作具有较强的专业性，部分指标需用遥感模型进行测算，省级生态环境部门应提前做好任务分工和技术培训。
对自然保护区管理机构而言，最重要的环节是准备评估材料和开展内业评估。保护区应在特征分析的基础上，对评估指标应选尽选，不能因主观和数据等原因漏选指标。应积极主动和属地政府、行政主管部门沟通联络，争取资金、数据以及技术支持。在编制自评估报告时，尽可能获取多来源数据，进行各项指标的计算。同时，在亮点展示时，凡是能反映生态环境保护成效的资料，例如动植物、生态系统、环境质量的数据资料都可以作为亮点；凡是提升生态环境保护成效的相关工作措施，例如管理体制、巡护监测、执法宣教、科学研究等也都可以作为亮点。
对评估中遇到问题的处理意见
在生态环境保护成效评估过程中，针对可能遇到的问题，以下处理意见可供参考。
（一）如何选择评估数据源
选用数据源的两个基本原则，一是以保护区地面调查监测数据为主，林业调查数据、国土调查数据、遥感数据、模型模拟等为辅；二是T1（前一时期）和T2（后一时期）的数据源要统一，尽量选用相同的数据源，增强数据之间的可比性。
针对各项指标的解释及数据源推荐，天然林覆盖率建议用林业调查数据；天然草地植被盖度即要体现保护区内天然草地的面积，又要体现天然草地的综合植被盖度；自然湿地既包括红树林等近海与海岸湿地，也包括河流、湖泊湿地，还包括沼泽化草甸等沼泽湿地。自然岸线保有率对有海岸带、或岸线有利用的河流湖泊等保护区适用。国家重点保护野生动植物种数建议用2021年国家重点保护野生动植物名录对T1和T2进行系统梳理，避免因名录调整造成误差。物种丰富度建议用相同的生物多样性调查类群对比，如T1未调查昆虫和大型真菌类群，而T2调查了，可在文字表述中体现T2的调查更深入更全面，但是T1和T2的对比要剔除昆虫和大型真菌类群数据，使用相同类群数据进行对比。水源涵养和水土保持计算方法建议参考《全国生态状况调查评估技术规范——生态系统服务功能评估》（HJ 1173），涉及到这2个指标的相关参数优先使用保护区径流小区、气象站等实测数据。外来入侵物种建议参考生态环境部发布的四批《中国外来入侵物种名单》（共71个物种）。
（二）无前一期数据的处理意见
评估指标没有前一期数据，可结合综合科考、日常巡护、周边情况等，推断此项指标前一期的具体情况，若无法推断，原则上按照无变化计算此项指标的得分。如没有前一期外来入侵物种的数据，建议用《中国外来入侵物种名单》对比保护区前一期物种名录，查找外来入侵物种。
（三）因不可抗力造成的指标负向变化的处理意见
通过查阅文献等资料，证实由极端天气等不可抗力造成的指标变化率下降的，可按照无变化计算此项指标的得分。如，2022年极端高温干旱造成长江干流水面下降，涉及长江干流的自然保护区自然湿地面积减少，可按照自然湿地面积占比不变处理。
（四）保护区管理工作如何在自评估报告中体现
国家级自然保护区生态环境保护成效评估指标的提升离不开保护区管理工作的有力支撑。在解释指标变化时，可简要介绍保护区所做工作。如，自然岸线保有率增加，是因为保护区近几年清理码头，经过整治、修复、恢复等措施，原有码头岸线已逐步恢复成自然岸线。
（五）如何对评估结果进行等级调整
评估周期内，自然保护区内发生过突发环境事件，存在环境污染或生态破坏问题，被督察通报，且未按期完成整改，评估等级将会调整。建议自评估报告设专章说明自然保护区内是否发生过突发环境事件，存在的中央生态环境保护督察、生态环境警示片、省级生态环境保护督察、林草等部门督察检查问题及整改情况。
