系统统筹因地制宜，推进生态综合补偿
作者：郝春旭 发布时间：2024年9月23日
生态综合补偿是通过激励作用推动生态保护地区转变发展方式的制度安排，也是运用经济手段平衡利益相关者关系的重要工具，更是培育新质生产力促进统筹保护与可持续发展的实施路径。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在“健全生态环境治理体系”中提出要推进生态综合补偿。生态综合补偿以提高生态补偿资金使用整体效益为核心，以创新生态补偿资金使用方式、转变生态保护地区的发展方式、提升优质生态产品的供给能力为路径，促进生态保护地区造血能力得到增强，推动生态保护者主动参与度明显提升，以实现生态保护地区和受益地区的良性互动。
生态综合补偿由探索到深化，成效明显
生态综合补偿实现了由制度探索到法治保障的重要转变。2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，首次提出开展贫困地区生态综合补偿试点。2019年11月，国家发展改革委发布《生态综合补偿试点方案》，决定开展生态综合补偿试点。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出继续推进生态综合补偿试点工作。2024年6月1日《生态保护补偿条例》正式实施，明确提出生态保护地区所在地有关地方人民政府应当按照国家有关规定，稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，提高生态保护整体效益。
生态综合补偿实现了由试点探索到纵深推进的重大实践。2019年起，国家在西藏自治区和四川、云南、甘肃、青海四省藏区，福建、江西、贵州、海南四省，以及我国率先建立跨省流域补偿机制的安徽省选择50个县（市、区）推进生态综合补偿试点，包括创新森林生态效益补偿制度、推进建立流域上下游生态补偿制度、发展生态优势特色产业以及推动生态保护补偿工作制度化四项重点任务。目前，生态综合补偿在全国范围持续深化开展，范围在试点基础上逐步扩大，补偿资金不断增加。
生态综合补偿实现了由输血支持到造血发展的模式突破。生态综合补偿鼓励和引导地方以新型农业经营主体为依托，加快发展特色种养业、农产品加工业及以自然风光和民族风情为特色的文化产业和旅游业，推动生态产业化和产业生态化。根据国家发展改革委有关数据，三年试点期间，累计安排中央预算内投资5.2亿元，在试点地区实施22个生态综合补偿项目，拉动约30亿元的地方与社会资本进入补偿领域，新增就业岗位两万多个，资金使用效益有效提升，生态保护地区造血能力得到增强，生态保护者的主动参与度明显提升。生态综合补偿一方面促进了当地老百姓的就业增收，另一方面，也有力推动了传统产业发展提档升级。
生态综合补偿由单一到多元，任重道远从生态综合补偿试点实践工作来看，生态保护地区不断探索发展，也取得了积极的成效。但是，从试点工作本身来看，还存在一定的局限性，还需要积极探索，以让生态综合补偿能够产生更大的效益。
一是从补偿对象上看，试点工作实践中，生态综合补偿主要针对绿色低碳发展项目，并未完全体现“谁保护谁受益”原则。
二是从补偿手段上看，补偿目前以资金补偿为主，尚未形成集产业扶持、人才培养、交流合作、异地园区等多种方式于一体的多元化补偿工具手段。
三是从补偿形式上看，生态综合补偿尚未切实体现补偿的综合性，补偿投向仍然为生态保护地区的单个绿色低碳发展项目，并未真正将各要素、各领域、各环节的生态保护补偿资金统筹起来发挥合力。
生态综合补偿由局部到整体，统筹兼顾
要锚定系统性、整体性、全局性，综合体现山水林田湖草沙生命共同体理念，继续深化生态综合补偿，逐步扩大补偿范围，以重点生态功能区、重点流域上游地区和欠发达地区为主，创新生态保护补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，变“输血式”补偿为“造血式”补偿，提高经济主体参与生态综合补偿的积极性与参与度，因地制宜，因材施策，统筹协调，系统推进，强化监管，资金问效。
一是明晰补偿范围。建议相关部门联合进一步深入研究，明确生态综合补偿的范围，明晰生态综合补偿的界限，确定“谁来补”“补给谁”“补多少”“怎么补”等关键问题，强调资金的使用效率与效益，确保生态综合补偿作用充分发挥，充分发挥综合补偿效益优于单一补偿效益的作用。
二是拓宽资金渠道。重点推进以县（市、区）为单位整合重点生态功能区财政转移支付、森林生态效益补偿资金、草原奖补资金、流域横向生态保护补偿资金等各方面补偿资金，综合分析生态功能重要性、生态问题突出性、生态保护紧迫性等特点，科学合理分配各环境要素补偿资金，切实提高资金使用效益。
三是丰富补偿方式。从绿色发展、环境治理、生态保护、产业转型、制度优化等维度建立区域生态综合补偿项目库，合理核算项目所需要投入的经费以及能够产生的效益，强化资金的生态环境效益最大化。探索推进区域间的新合作模式，诸如联合使用人才培养、培训交流、异地开发、飞地园区等方式，实现经济、环境、社会协调高质量发展。
