全国碳市场扩围，地方生态环境部门该如何应对？

作者：向柳 李言洁 张成进一                发布时间：2024年9月27日

碳排放权交易是推进美丽中国建设的重要制度创新、深化生态文明体制改革的牵引性任务、实现碳达峰碳中和目标的关键政策工具。近期，生态环境部就《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案》公开征求意见，并发布水泥、铝冶炼行业的企业温室气体排放核算报告和核查技术指南，标志着全国碳排放权交易市场（CETS）扩围迈出关键步伐。

全国碳市场扩围将给地方生态环境部门带来更大挑战

地方生态环境部门是碳市场建设、运行和监管的关键一方，负责当地碳排放权交易及相关活动的监督管理，承担制定重点排放单位名录、发放碳排放配额、组织温室气体排放月度存证和年度报告与核查、督促碳排放配额清缴履约、开展现场检查和执法等工作，排放数据全链条监管任务较重。

自2021年上线交易以来，全国碳市场已进入第三个履约周期，各地围绕发电行业的碳市场监管已相对成熟。但随着碳市场扩围，地方生态环境部门将面临新的挑战和更大的压力。总体上看，主要体现在三个方面。

一是要素配置和投入与工作量的矛盾加剧。2018年机构改革后，地方生态环境部门划入了应对气候变化职责，但很多地方并未独立设置应对气候变化机构，特别是地级市一级，人手配备严重不足。有的地方应对气候变化职责甚至由生态环境部门中污染防治任务十分繁重的大气环境管理机构承担，人员流动性较大、兼职化问题突出。此外，许多地方并未设立应对气候变化专项资金，资金保障和投入增加十分困难。

二是温室气体排放数据质量监管压力增大。真实、准确的数据是确定碳排放量、碳排放履约义务和核定碳排放配额的基础。相比已纳入碳市场的发电行业，新纳入的行业涉及工业生产过程、非二氧化碳温室气体的排放，计量监测要求更高，采制样和化验标准更严，核算过程更加复杂，月度存证工作更加繁重，数据质量风险隐患依然存在。加之，部分地区水泥等行业企业分布较为集中，碳市场扩围后重点排放单位数量翻倍，生态环境部门数据质量监管压力将显著增大。

三是实现区域“百分百”履约的挑战更大。碳排放配额按时足额履约是实现碳交易机制促进碳减排功能的核心环节，重点排放单位100%履约是碳市场长远发展的底线。水泥、铝冶炼等行业属于基础工业，不同地区、不同企业能耗和碳排放水平差异较大，在基于碳排放强度的配额分配方法之下，将有部分企业存在碳排放配额缺口，其中一些能效碳效水平偏低企业的碳排放配额缺口可能较大。加之碳市场交易价格相比开市初期已处于高位，企业参与市场交易和完成履约的成本更高，导致一些企业履约压力增大、盈利能力降低，区域全面完成履约的形势不容乐观。

多措并举提升地方生态环境部门监督管理能力

近年来，一些地方在适应碳市场建设和监管方面已开展不少探索，积累了一些经验。笔者建议，地方生态环境部门应主动适应碳排放双控和碳市场发展新形势，以深化生态文明体制改革为契机，明确定位、加大投入、提升能力、补齐短板、防范风险，以更主动、更积极的姿态迎接、适应碳市场扩围和发展，助力建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。

一是将碳市场工作摆在更为突出的位置。找准生态环境部门的职责定位，既要当好碳市场建设的“牵头人”，也要当实碳市场监管的“主力军”。一方面，推动把碳市场工作纳入本地区党委、政府工作日程，更大范围、更大力度推动统筹协调、资金投入和监管协同，协调和撬动发展改革、工业、能源、市场监管、财政、金融等部门协同做好节能降碳、计量监测、检验检测、认证认可、碳金融等监管服务，形成工作合力。另一方面，建立适应新形势新要求的碳市场工作机制，常态化研究部署碳市场工作，加强碳市场制度建设和政策配套，每年制定碳市场工作计划或要点，将碳市场重点工作具象化、指标化，纳入生态环境保护考核体系。

二是加大机构、人员配备和资金等投入。以省级和市级为重点，加强与本地编制管理部门的沟通协调，支持碳市场纳入企业较多、监管任务较重的地方生态环境部门优先单独内设应对气候变化甚至碳市场专门机构，合理配备机构、编制和工作人员，为适应碳市场增量工作提供保障。尚未设立应对气候变化专项资金的地方，应通过部门预算加大对月度存证、年度核查、日常检查、能力建设、基础研究等工作的经费保障，争取尽早设立应对气候变化专项资金。通过生态环境保护或应对气候变化专项资金加大对企业计量检测能力提升、碳排放在线监测系统建设、碳资产管理信息平台建设升级、碳减排重大工程实施的支持力度，更好调动企业积极性和能动性。

三是广泛深入开展碳市场能力提升行动。结合本地工作基础、投入能力、企业分布等，明确开展碳市场能力建设的思路、目标、方向、形式和重点任务，分阶段、有步骤系统地提升数据质量和履约能力。将碳市场工作融入生态环境系统干部培训和业务培训体系，着重提升数据质量控制方案把关、月度存证审核、现场检查执法等能力，防范和查处数据造假等违法行为。围绕计量检测、核算核查、配额分配、市场交易、清缴履约、信息披露、系统平台等重点环节，分行业、高频次、多形式组织开展面向企业的碳市场能力建设活动，推动企业完善碳排放管理体系、提升碳资产经营管理能力、优化碳市场履约策略，有序开展能效诊断、设备更新、降碳改造等工作，稳步提升碳效水平。

四是用好用足技术支撑服务机构等专业力量。建立本地区碳市场工作专家组和技术支撑团队，提升直属单位碳市场综合支撑能力，争取设立应对气候变化中心或碳市场监管事务中心。探索通过政府采购等形式引入市场化力量，技术支撑质控方案审核、月度存证审核、现场检查执法等工作。发挥本地区节能、环保、水泥、有色、钢铁等行业协会作用，加强行业能力建设和基础研究，规范行业行为，加强行业自律。培育低碳服务市场，摸清本地碳排放相关咨询、核查、检验检测、检定校准等技术服务机构清单，推进第三方机构服务合规建设，不断提升专业服务能力和水平。