健全横向生态保护补偿机制 推动地区间形成良性互动

作者：郝春旭                      发布时间：2024年10月31日

横向生态保护补偿是平衡生态保护者与受益者关系的重要手段，是将外部成本内部化的关键抓手，是进一步深化生态文明体制改革的重大制度安排。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，在健全生态环境治理体系中，明确提出要健全横向生态保护补偿机制。《生态保护补偿条例》为开展地区间横向生态保护补偿工作提供了法治保障。

横向生态保护补偿向纵深推进

国家高度重视横向生态保护补偿制度建设，积极引导推进地区间建立横向生态保护补偿机制，推动形成“成本共担、效益共享、合作共治”的治理长效机制。

横向生态保护补偿法律制度不断完善。自2016年以来，财政部、生态环境部等有关部门联合制定出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等一系列政策文件，明确了长江、黄河等流域横向生态保护补偿的补偿基准、补偿方式、补偿标准。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出要健全横向补偿机制，促进受益地区与生态保护地区良性互动。2024年，《生态保护补偿条例》颁布实施，明确了地区间横向补偿的适用范围、主要内容以及履行规则。

流域横向生态保护补偿逐步深入。截至目前，长江、黄河主要支流，赤水河、东江、滦河、酉水、渌水、滁河等24个流域（河段），23个省（自治区、直辖市）签订了跨省流域横向生态保护补偿协议，有力推动了流域上下游之间形成责任共担、区域共治、效益共享的治理格局。省内流域补偿深入实施，山东、浙江、福建、黑龙江、天津等对辖区内全部流域开展了横向补偿，甘肃、湖南、贵州、内蒙古等对辖区内重点流域开展了横向补偿。国家积极推动调水区与受水区之间建立横向补偿机制，引导京津两市与鄂豫陕3省加强丹江口库区及上游地区对口协作，据统计，京津两市累计安排协作资金约40亿元，用于南水北调中线工程水源地地区保护生态环境、推动产业升级和发展生态经济、改善公共服务等。在京津冀区域，密云水库、官厅水库、引滦入津等补偿工作不断拓展，实现了京津水源上游潮河、白河、滦河、永定河流域补偿全覆盖。

环境空气质量奖罚以地方探索为主。河南、山东、湖北、湖南、安徽、贵州等省份探索建立环境空气质量奖罚机制，以经济手段推动全省环境空气质量持续改善，进一步调动各市深入治理大气污染的积极性。以河南省为例，根据《河南省污染防治攻坚战领导小组办公室关于印发河南省城市环境空气质量生态补偿办法（试行）等办法的通知》要求，依据省政府与各省辖市和省直管县（市）政府签订的年度环保责任目标，考核因子为可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5），城市环境空气质量生态补偿金按季度考核计算，按年度清算，生态补偿金扣缴、奖励后，统筹用于大气污染防治工作。其中，2024年8月，各省辖市共支偿城市环境空气质量生态补偿金2055.5万元，得补684万元。

固废危废跨区域处置补偿尝试实施。固废危废跨区域处置生态补偿制度在地方层面探索实施，重庆市、广东省广州市、山东省济南市、陕西省西安市、江苏省苏州市等地已出台跨区域固废危废处置生态保护补偿制度。京津冀地区推进危险废物“点对点”定向利用豁免管理，鼓励从事利用危险废物经营活动的单位承接转移到本省的有利用价值的危险废物，并探索建立危险废物跨区域转移处置生态环境补偿机制。北京市印发《北京市危险废物处置生态环境补偿资金管理办法》，明确由危险废物转移区区政府向危险废物处置设施所在地的区政府和乡镇政府（街道）给予经济补偿，补偿资金用于危险废物处置设施所在区和乡镇（街道）生态环境保护、环境整治和民生改善。广东尝试建立建筑垃圾跨区域平衡处置与生态补偿制度，《广东省建筑垃圾管理条例》明确规定本省建立建筑垃圾跨区域平衡处置和生态补偿制度。

其他领域横向生态保护补偿探索推进。北京市陆续颁布《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》，创新建立跨区横向转移支付制度，平原区通过直接给予财政资金每年6亿元，同时通过支持引导绿色产业项目落地、提升公共服务能力等多种形式，促进协作共赢发展。重庆市在全国首创横向生态补偿提高森林覆盖率机制，印发《重庆市实施横向生态补偿提高森林覆盖率工作方案（试行）》，探索以森林覆盖率为指标的横向生态补偿机制，增绿空间有限的区县向其他区县购买森林面积指标，并支付养护费用，截至目前，共签订横向生态补偿提高森林覆盖率协议10单，成交森林面积指标39.62万亩，成交金额9.9亿元。

横向生态保护补偿面临诸多挑战

权责难以界定。横向生态保护补偿涉及中央以及地方事权，尽管《生态保护补偿条例》对于中央及地方权责进行了明确，但是具体到流域（河段）、要素领域的事权责任怎样界定清楚，怎样划分明确，需要具体问题具体分析，哪些属于中央事权，哪些属于地方事权，目前还没有形成统一、量化、明确的权责界定标准。

标准难以确定。横向地区间经济社会发展、生态环境保护基础、功能定位特点等存在差异，地区间发展诉求与保护需求不尽一致。流域、空气、固废危废、其他领域等生态保护补偿标准核算尚未形成统一的标准规范，生态保护地区与受益地区在标准测算确立方面难以形成共识。

市场机制不优。横向生态保护补偿以地区间互补为主，中央财政资金起到引导作用，但是现行的补偿标准难以覆盖上游地区生态环境治理成本，更难以弥补上游地区因为保护而丧失的发展权益与机会成本。无论是中央财政还是地区间横向补偿，均以资金补偿为主，人才培养、园区共建、产业扶持、技术培训等多元化补偿方式发挥作用不充分。

配套措施不足。监测对于横向补偿的作用发挥不足，没有真正用监测数据指导调节补偿标准的确定。各部门、各地区之间尚未建立有效的生态保护补偿统计指标数据共享机制。横向生态保护补偿与绿色产业发展、自然保护地体系、绿色金融、自然资源环境权益交易等政策间的衔接仍然不足，政策难以形成合力，政策协同受限。

多措并举推动建立长效横向保护补偿机制

合理界定权责。从国家层面明确生态保护补偿的权责清单，明确在横向生态保护补偿工作中的中央事权与地方事权，中央以引导推动为主，地方是横向生态保护补偿的责任主体。适时研究建立横向生态保护补偿中央财政资金退坡机制。地方间权责的划定以协商办法为主，生态保护地区与生态受益地区在横向补偿协议签订过程中，明确各自承担责任的比例份额，相应地在补偿标准中予以体现。

科学确定标准。从国家层面出台针对典型要素横向生态保护补偿标准确定的技术规范，统一明确主要环境资源要素的价值，确定地区间横向生态保护补偿的标准。具体到某个领域的横向生态保护补偿，可由横向地区间共同组织这一领域要素生态保护补偿标准，确定补偿的合理区间范围，推动形成生态保护地区与生态受益地区良性互动。

深化市场机制。探索建立横向生态保护补偿资金池，资金池由中央财政、横向地区间财政资金以及市场化、社会化资本构成，共同用于区域生态保护补偿工作。大力发展绿色金融，拓宽融资渠道，创新生态环境治理导向的开发（EOD）模式，加强产业融合发展，积极谋划与储备气候投融资项目。持续推进排污权有偿使用与交易，优化碳汇产品交易机制，探索建立横向区域间CCER互认购买机制。鼓励采用技术援助、产业扶植和人才引进等方式，支持生态保护地区培育新质生产力。

完善配套措施。研究建立横向地区间生态保护补偿综合绩效评估机制，基于生态效益、经济效益以及社会公益，开展横向补偿实施成效评估，建立评估结果反馈机制。完善与生态保护补偿目标相关指标的监测、数据调度和信息共享机制，加强对跨界重要指标的联合监测及数据分析。