加强生态环境分区管控 推动经济社会全面绿色转型

作者：胡军                 发布时间：2024年11月21日

江苏省大丰麋鹿国家级自然保护区拍摄的麋鹿。新华社发

  实施生态环境分区管控，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。2024年3月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》发布，为发展“明底线”“划边框”。截至目前，我国已划定44604个生态环境管控单元，基本实现全域覆盖。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度作为完善生态文明基础体制的重要任务。通过深化生态环境分区管控制度改革，可以更好地指导各地用好“绿色标尺”，推动经济社会实现全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的美丽中国。

1.生态环境分区管控是生态文明制度体系建设的重大创新

  “生态环境分区管控”是突出源头防控工作思路，从持续提升生态环境质量、优化空间发展布局、促进高质量发展的高度谋划实施的一项重要政策制度安排。实施生态环境分区管控，就是要把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（以下简称“三线一单”）等生态环境“硬约束”，落实到生态环境管控单元，实现精准施策、科学治污、依法管理，显著提高生态环境精细化差异化管理水平。

  我国生态环境问题复杂多样，不同空间地域的表现形式和问题成因差异较大，具有显著的空间分异特征。因此，必须充分考虑不同地区的自然环境条件和经济社会发展差异，因地制宜开展生态环境治理。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进生态文明制度体系建设，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系，优化生产、生活和生态空间，不断提高空间管控水平和治理能力；在生态环境领域试点推广“三线一单”，促进生态环境保护的精细化、精准化，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，有效提升了生态环境管控水平。生态环境分区管控是管理理念、管理手段的创新，既解决了战略性问题，为发展“明底线”“划边框”；又解决了战术问题，制定差异化的生态环境准入清单，把管控要求落实到具体的控制单元，直接服务于生态环境管理。

  生态环境分区管控坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以保障生态功能和改善生态环境质量为目标，运用底线思维，通过生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线确保生态环境安全，既要少欠新账，给大自然休养生息足够的时间和空间，依靠自然的力量恢复生态系统平衡；又要多还旧账，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，持之以恒推进生态建设。生态环境分区管控要求充分尊重自然规律和区域差异，要求因地因时制宜、分区分类施策，通过科学化、精细化和智能化工作手段，支撑开展更科学、更系统、更精细的生态保护与污染防治工作，切实提升生态环境治理现代化水平，为生态环境根本好转提供有力支撑。

2.生态环境分区管控对深化生态文明体制改革具有重大意义

  生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计。将生态保护、环境质量、资源利用等立在前面，生态环境分区管控从源头上实现了“把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内”，整体解决区域发展的宏观布局、生态环境约束等战略性问题，目标就是要实现以高水平保护支撑高质量发展，让生态优势源源不断转化为发展优势，对深化生态文明体制改革具有重大意义。

  生态环境分区管控是推动经济社会高质量发展的有力抓手。进入新时代，我国经济社会全面绿色低碳转型面临的问题，主要是结构性、根源性和布局性的，既有历史的累积量，也有发展过程中的新增量。实施生态环境分区管控制度，一方面能够引导传统产业加快绿色低碳转型升级，为绿色低碳高质量发展腾出更多环境容量；另一方面能够从源头上支撑政策科学决策、规划编制、优化生产力布局，为高质量发展注入新动能、塑造新优势。将生态文明建设融入新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程，探索协同推进生态优先和绿色发展的新路子，推动形成与生态环境相协调的产业规模和生产力布局，促进形成生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度的国土空间开发格局。

  生态环境分区管控是生态环境治理体系和治理能力现代化的重要基础。现代化的生态环境治理体系，既需要按环境要素、产业、领域实行自上而下的纵向治理，也需要有不同空间单元的生态环境空间治理体系。我国幅员辽阔，不同地区的自然条件、承载能力、功能定位差异明显，实施生态环境分区管控，就是要在一定的空间单元内，通过系统集成和多要素统筹，增强源头预防和监督管控的全面性，实现经济社会可持续发展与人的全面发展。生态环境分区管控以生态功能和环境过程为基础，深入分析区域开发建设活动布局、规模和强度与生态安全保障、环境质量改善的影响关联，以空间单位为核心构建起“质量目标—管控单元—准入清单”差异化空间管控体系，为从源头上统筹推进发展与保护提供了制度依据和技术手段。

3.聚焦美丽中国建设深化生态环境分区管控制度改革

  建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。推进生态环境持续改善和根本好转、实现美丽中国建设战略目标，需要进一步全面深化改革，充分发挥生态环境分区管控在加快经济社会发展全面绿色转型中的基础性制度作用。

  围绕完善全域覆盖的生态环境分区管控体系谋划工作。生态环境分区管控改革应以保障生态功能和改善环境质量为目标，这不仅是生态环境分区管控制度建设的本质要求，也是“以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化”的重要内涵和必然要求。完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，既要有宏观视野，抓系统、抓战略、抓整体，又要有具体管控要求，抓空间、抓质量、抓准入。例如，聚焦‌京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，从维护生态安全角度出发，坚持在发展中保护、在保护中发展，推动构建与生态功能、环境容量和资源禀赋相适应的发展保护格局，充分发挥环境保护对经济转型升级的引导、优化和促进作用，以及对高质量发展的绿色支撑作用。

  坚持守正创新，拓展运用范围。中央全面深化改革委员会第三次会议强调，生态环境分区管控改革要“聚焦区域性、流域性突出生态环境问题，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略”。推动生态环境分区管控改革需要推动各方面深入理解改革、主动支持改革、全力推进改革，使改革始终保持稳中有进、持续深化的良好态势。从绿色发展方式和生活方式、生态环境质量改善、生态环境治理体系和治理能力现代化等方面着手，强化应用产出，拓宽应用领域，在水、大气、土壤、新污染物污染防治和海洋生态环境保护、生态监管，以及区域开发建设、产业布局优化、资源能源开发利用等政策制定和规划编制过程中，主动衔接生态环境分区管控要求，建立常态化衔接机制，科学指导各类开发建设保护活动，共同守护“红线”“底线”“上线”。

  激发改革动力，保障生态环境分区管控行稳致远。深入推进生态环境分区管控，应不断完善应用体系、责任体系、监管体系、法规体系、技术体系和保障体系，加快提升生态环境分区管控保障能力建设水平。最大程度凝聚改革共识、激发改革动力，引导地方各级生态环境部门保持改革定力与工作信心，在推进过程中带动各方力量同题共答、同向发力，将改革部署落实到位。坚持精准治污、科学治污、依法治污，强化生态环境分区管控法律法规体系建设，各地结合实际出台配套政策，细化加强生态环境分区管控的落实举措，鼓励有条件的省份或设区市制定相关法规。创新落地应用新思路，做到认识上有深化、理论上有提升、行动上有自觉，形成具有战略性、指导性、针对性的实践推进与制度建设良性互动工作局面。