林长制走上全面规范化实施轨道

作者:常纪文    发布时间：2023年10月10日

　　在生态文明新时代，森林和草原对于保护和改善生态、防治环境污染、促进碳中和，以及持续供给林草资源、发展林草经济具有十分重要的战略意义。

　　为了全面、系统保护森林草原资源，全面建立地方各级党委政府保护发展林草资源目标责任体系，中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年12月联合印发《关于全面推行林长制的意见》，要求地方各级党委政府确保到2022年6月全面建立林长制。

　　按照国家林业和草原局发布的信息，全国林长制组织体系已如期全面建立。其中，北京、天津、重庆设市、区、乡镇（街道）、村（社区）四级林长体系，上海设市、区、乡镇（街道）三级林长体系，新疆生产建设兵团设兵团、师市、团场、连队四级林长体系，其余各省区均建立省、市、县、乡、村五级林长体系，省级党委政府一竿子插到了最基层，保证了组织体系的全面、系统和上下贯通。

　　按照要求，各地各级均由党委和政府主要负责同志担任总林长，各级林长近120万名，其中省级林长421名，既体现了林业和草原保护工作对于经济社会可持续发展的极端重要性，也体现了地方各级党委政府对于中央林长制改革决策部署的高度重视。

　　林长制是中国特色社会主义制度下有效保护林业和草原资源的生态文明体制和机制。全面推行林长制以来，国家有关部门和地方各级党委政府全面落实林长制有关要求，创新建立总林长令、林长巡林、“林长+”等工作机制，层层压实地方各级党委政府保护发展林草资源责任，对于推动林草事业高质量发展具有重要作用。总的看来，林长制工作体现了以下四个方面特点：

　　一是融入大局，将林长制的全面实施纳入党和国家绿色发展宏伟事业。党的二十大报告指出，要“推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”“科学开展大规模国土绿化行动”“推行草原森林河流湖泊湿地休养生息”“提升生态系统碳汇能力”。

　　各级林长贯彻落实党的二十大精神，实行划片分区负责，重点研究新时代、新任务下如何解决森林草原资源保护发展重点问题、重大事项和难点问题。例如，在省级层面，江苏省于2022年11月召开林长制工作推进会，推动生态保护修复等各项重点任务和工作举措落到实处，切实提升生态系统多样性、稳定性、持续性，不断提升林业治理体系和治理能力现代化水平；在市级层面，湖南省岳阳市于2022年11月举行“林长制在岳阳——喜庆二十大 共创森林城”主题活动，要求以林长制为重要抓手，创新设立九大重点生态功能区，推进“林地+湿地”管理模式；在县级层面，湖南省花垣县于2023年3月召开县级林长制工作会议，要求科学开展国土绿化，全面加强资源保护管理，扎实推进自然保护地体系建设，加快实施湿地保护修复。　二是建章立制，为林长制的全面实施奠定法制基础。在规范化方面，各级党委政府基本印发了全面推行林长制的工作意见、实施办法或工作制度，例如，内蒙古制定了《林长会议制度》《林长制信息公开制度（试行）》《林长制部门协作制度（试行）》等制度文件，江西省九江市印发了《林长巡林实施办法》，江苏省如皋市印发了《全面推行林长制实施办法》。为了将林长制考核变成硬约束，一些地方还制定了林长责任追究的规范性文件，例如，江西省九江市制定了《林长制责任追究办法》，其下辖的永修县也制定了落实性的《林长制责任追究办法（试行）》。截至目前，党政联动、林长会议、部门协作、信息公开、巡林督查、工作考核等制度在省、市、县三级得到全面建立。

　　在法制化方面，一些地方结合《森林法》第四条第二款“建立林长制”的规定和本地推行林长制的工作要求，制定了林长制专门法规和相关法规。在专门法规方面，安徽省人大常委会制定了《安徽省林长制条例》，江西省人大常委会制定了《江西省林长制条例》，安徽省安庆市人大常委会制定了《安庆市实施林长制条例》。

　　在相关法规方面，安徽省制定的《安徽省林业有害生物防治条例》和《安徽省环境保护条例》，在其各自适用范围内对推行林长制作了相关规定，促进林长制法规之间的有机衔接和协调。

　　总的来看，目前各地出台的实施意见、实施办法、工作制度数量较多，实施的地方性法规和规章数量明显偏少，但一些地方的立法尝试为夯实林长制法制基础指明了方向。

　　三是以上率下，逐级落实中央关于全面推行林长制的各项决策部署。河北省委书记、省级总林长倪岳峰，省长、省级总林长王正谱共同签发总林长令《关于切实做好森林草原防灭火工作的令》，要求全省各级各相关部门深入贯彻落实习近平总书记关于防火工作的重要指示精神，各级林长要坚决扛起保护发展林草资源的政治责任，做实省、市、县、乡、村五级林长齐抓防灭火的工作机制。安徽省滁州市委书记、市级总林长许继伟在2023年度市级林长会议上强调，要着眼统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，强化工作责任、作风建设、宣传引导，不断健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为深化林长制改革提供保障。江西省上饶市委书记、市级总林长陈云签发2023年总林长令《关于切实做好当前林业重点工作的行动令》，要求压紧压实各级党政领导干部森林资源保护发展目标责任，建立健全“林长+”工作体系，有力有效抓好湿地候鸟等林业资源保护，落实落细国土绿化，严防严控松材线虫病，从严从紧抓好森林防火。贵州省纳雍县召开县级林长制联席会议，要求一体推进国家储备林建设、退耕还林、森林资源保护、防灾减灾等林业重点工作，在精准提升森林质量、资源保护水平、产业发展效益上持续用力。

　　四是激励约束，对林长制的全面实施逐级开展绩效考核评价。林长制作为林草领域创新管理体制和机制的一项制度，离不开激励约束机制的支撑。为此，国家林草局、财政部于2022年3月联合印发了《林长制激励措施实施办法（试行）》，每年遴选一些市县，安排中央财政林业改革发展资金予以适当奖励。林长制作为地方各级党委政府共同推进的重要改革事项，离不开党政考核评价和督查问责机制的支撑。为此，国家林草局于2022年2月印发了《林长制督查考核办法（试行）》，将各省（区、市）及新疆生产建设兵团作为规划期考核和年度督查考核对象，督查内容包括森林覆盖率、森林蓄积量等保护发展目标以及国土绿化、资源保护管理、以国家公园为主体的自然保护地体系建设等重点工作任务。随后，国家林草局办公室先后印发《林长制督查考核工作方案（试行）》《2022年度林长制督查考核评分说明》《2023年林长制督查考核评分细则》。2023年3月，国家林草局印发《全国森林可持续经营试点实施方案（2023—2025年）》，要求将试点成效纳入林长制督查考核。

　　国家林草局已组织完成2022年林长制督查考核，并向各省级党委政府通报督查考核结果，其中，福建、安徽、新疆等省区考核结果为优秀。目前，这一督查考核体制和机制的建立已落实到省、市、县三级。甘肃省嘉峪关市市级总林长于2022年11月签发总林长令，要求印发实施《嘉峪关市林长制工作考核办法（试行）》，考核内容主要包括全市林长制工作开展情况、目标任务完成情况和林长履职情况，重点对国土绿化、资源保护、自然保护地体系建设、野生动植物保护、森林草原灾害防控、林长制实施运行等方面进行考核。

　　总的来看，全面推行林长制以来，体制不断健全，队伍不断壮大，制度不断完善，机制不断创新，管理不断深化，激励不断细化，考核不断严格，宣传不断深入，一些好的经验和做法得到总结、宣传和推广。与之相适应，林长制引领推动林草资源保护发展综合绩效也得到一定提升，例如，一些地方的林草湿资源保护修复工作稳步推进，自然保护地巡护和保护制度得到健全，森林草原防火工作得到强化，林下经济有了一定发展，有力打击了一批破坏林地、草地、湿地、野生动植物资源违法行为，全面推动林草事业在高水平保护中实现高质量发展。